変わるＥＵの対中スタンス－2022年７月アップデート　|ニッセイ基礎研究所

3――変わるＥＵの対中スタンス－合意から一方的手段、代替案へ

１｜戦略的自立への指向を強めるＥＵ
19年12月に就任したフォンデアライエン欧州委員会委員長は、自らの率いる欧州委員会を「地政学的欧州委員会」と位置づけている。

ＥＵにとって、地政学的な最大の脅威はロシアだが、地経学的な警戒の対象は中国にある。中国の世界経済におけるプレゼンスは、2001年12月の世界貿易機関（ＷＴＯ）加盟を機に拡大傾向が定着し、世界金融危機後、欧米が低成長に陥ったことで、その差を一気に縮めた。ＥＵの単一市場における影響力も、財の輸出に留まらず、Ｍ＆Ａを通じた技術力のある欧州企業の買収、習近平政権が2013年秋に打ち出した「一帯一路」の展開、2012年に中国がＥＵ加盟国を含む中東欧16カ国と立ち上げた協力のための枠組み「16＋1」（後にギリシャが参加し「17＋1」）などを通じて目に見えるようになった。「一帯一路」と「16＋1」について、西欧では、当初からＥＵを分断し、政治的な影響力を拡大しようとする戦略との懐疑的な見方が存在した。その一方、ギリシャや中東欧では、世界金融危機、ユーロ危機による経済低迷期に中国資本への期待を高めていた。しかし、ギリシャや中東欧においても投資計画の多くが遅延ないし未着工であるなど期待を裏切る結果となっている⁸。「債務のわな」の問題化や、中国が自国の戦略的利益を維持・拡大する手段として経済的な依存度を高めた国々に経済制裁を頻繁に発動するようになったことも⁹、中国に対する不信感を高める結果となっている。

ＥＵが、中国経済の強大化、ＥＵの単一市場における影響力の拡大と共に、地経学的な警戒を強めた様子は政策文書から確認できる。中国とＥＵは、1975年に正式に外交関係を樹立、経済、特に通商面を中心に関係を深めてきた。2003年には広範囲で協力関係を強める「戦略的パートナーシップ」を締結、2013年の「ＥＵ－中国2020戦略アジェンダ」¹⁰でも、平和と安全保障、繁栄（経済協力）、持続可能な発展、文化交流を４つの重点分野として「戦略的なパートナーシップ」を深めることを確認している。しかし、ドイツの産業用ロボット企業クーカの中国企業による買収などが衝撃となり、2016年の政策文書「新たなＥＵの中国戦略の要素」¹¹では、習近平体制始動前と比べた中国の変容とグローバルなレベルで、より大きな役割を求め、グローバル・ガバナンスへの影響力を行使しようとしていることへの警戒を示し、ＥＵ独自の戦略が必要との認識を示した。そして、2019年3月に採択した政策文書「ＥＵ－中国の戦略的展望」¹²で、「中国の経済力と政治的影響力は、世界の大国になるとの野心を反映し、前例のない規模とスピードで増大」しており「もはや途上国ではない」、「ルールに基づく国際秩序を維持するためのより大きな責任、より大きな相互主義、無差別、開放性を伴うべき」という認識を示した。その上で、現在に至るＥＵの基本姿勢である「共通の目標を有する協力のためのパートナー」、「利益のバランスを見出す必要がある交渉のパートナー」であると共に「技術的主導権をめぐる経済的競争相手」であり「ガバナンスに関する異なるモデルを推進する体制上のライバル」と中国を位置付けた。

以後、ＥＵは「体制上のライバル」としての中国への意識を強めざるを得ない状況となっている。コロナ禍によって、医療防護具等の中国依存のリスクが露呈したこと、コロナ禍の起源や政策対応の巧拙を巡って、中国が自己主張を強め、体制上の優位性を強調するようになったこと、さらにウクライナ侵攻で、西側が主導して形成してきた既存の国際秩序に対する不満というロシアと中国の共通項が浮き彫りになったからだ。

ＥＵの政策スタンスを理解するキーワードは「開かれた戦略的自立（または自律）」である。戦略的自立は、1990年代の旧ユーゴ紛争を契機に安全保障の領域で対米関係の文脈で論じられてきたが、英国がＥＵ離脱を選択し、米国で「米国第一主義」のトランプ政権が誕生した2016年頃から改めて重要性が強調されるようになった¹³。ＥＵの価値観を守り、競争条件の公平化を実現する手段として、単一市場のためのルールメーキングで培われたグローバルなルールメーカーとしての影響力を積極的に行使するようになってきた。

ロシアによるウクライナの侵攻は、ロシアによる欧州の安全保障体制への挑戦であり、ロシアによるエネルギーや食料を武器として活用する動きは、価値観を同じくする国々との連携強化とＥＵの「戦略的自立」の重要性を高めている。

フォンデアライエン委員長率いる欧州委員会は、新たな成長戦略として「欧州グリーン・ディール」¹⁴を立ち上げ、2050年の温暖化ガス排出ゼロを目標に、持続可能な経済・社会への転換を実現すべく、包括的な政策の見直しを進めている。すべての領域において、ＥＵの「開かれた戦略的自立」と域外との「競争条件の公平化」を目指す方針は一貫している。

産業面では、20年3月に「新産業戦略」¹⁵で、(1)欧州産業の国際競争力と公平な競争条件の維持、(2)気候中立化に道を拓く、(3)デジタルの未来を形作ることを優先課題とした。(1)の実現は、保護主義的措置ではなく適切な条件の設定と、単一市場の影響力、規模、統合を活用し、欧州の価値と原則を象徴する高い国際基準を設定することによる。21年5月の「2020新産業戦略アップデート」¹⁶では、輸入依存度が高くかつ調達先の多様化や域内代替が難しい品目を特定し、戦略的に重要な分野でのアライアンスを強化することで脆弱性を克服する方針を示した。同文書では、輸入に依存する原材料や医薬品原料、グリーン移行やデジタル移行に必要なセンシティブな137の品目の調達先を分析し、52％という圧倒的シェアを中国が占めることも明らかにしている。バッテリー、循環型プラスチック、原材料、クリーン水素、半導体などの分野で調達先を分散し、エコシステムを強靭化する戦略的自立に資するアライアンスの促進のため、国家補助ルールの適用除外とする「欧州の共通利益に適合する重要プロジェクト（ＩＰＣＥＩ）」を積極的に認定するとした。アライアンスでは「可能な限り、志を同じくするパートナーとの協力を追求」するとして「開放性」と「公平性」を強調している。実際、始動済みのアライアンスには、日本のほか、米加豪韓や新興国も含めたＥＵ域外の企業等も参加している。しかし、中国、ロシアの企業等は参加しておらず、権威主義国家への依存度の引き下げが指向されてきたことがわかる。

通商政策もＥＵの戦略的利益のために活用する¹⁷。21年２月公表の「通商政策レビュー」¹⁸では、中国のＥＵ内外の環境変化への対応として「開かれた、持続可能かつ積極的な通商政策」を目指す方針を示した。通商政策の重点課題としては、(1)ＷＴＯ改革、(2)ＷＴＯや通商協定、国境炭素税を通じたグリーン移行の支援、責任ある持続可能なバリューチェーンの促進、(3)デジタル化とサービス貿易の支援、(4)ＥＵの規制の影響力の強化、(5)近隣諸国とアフリカとの関係の強化、(6)通商協定の実施・執行を強化し、競争条件の公平性を確保するという６項目を挙げている。

これらの基本方針は、ロシアのウクライナ侵攻後も不変だが、米国との距離は近づき、政策の優先順位や求められるスピードは変わった。22年３月10～11日に開催されたＥＵ特別首脳会議では、防衛力とエネルギー安全保障、経済安全保障の強化を2030年に向けた新しい成長・投資モデルのために必要な対応とする「ベルサイユ宣言」で合意した。エネルギー安全保障では、価格安定化や企業支援の強化とともに不需要期における備蓄を強化する緊急対策と、脱ロシア化石燃料の行動計画「ＲＥＰowerＥＵ」を推進する。経済安全保障強化の重点分野には原材料、半導体など従来からの重点分野に食料が加えられた。22年５月30～31日のＥＵ特別首脳会議では、ＥＵにとっても痛みの大きい石油禁輸を盛り込んだ対ロシア追加制裁に加えて、「ＲＥＰowerＥＵ」、ウクライナの穀物輸出のための物流支援も含む食料安全保障や防衛産業の強化の協議がさらに深められた。

⁸ 「16＋1」は2019年に「17＋1」となったが、21年にはリトアニアが離脱した。一帯一路が欧州に広げた波紋については刀祢館（2020）、石原・田中（2021）、田中（2021）などで論じられている。「ギリシャ、「一帯一路」の欧州拠点港で強まる対中不信」日経電子版2021年12月9日では、ギリシャにおける対中不信の高まりについて論じている。
⁹ 久野新「中国の経済政策：その特徴と有効性」公益財団法人日本国際フォーラム「米中覇権競争とインド太平洋地経学」研究会コメンタリー2021年4月20日
¹⁰ EU-China 2020 Strategic Agenda for Cooperation
¹¹ European Commission & High Representative of the Union for Foreign Affairs and Securuty Policy ‘Elements for a new EU strategy on China’ JOIN(2016) 30 final
¹² European Commission & High Representative of the Union for Foreign Affairs and Securuty Policy ‘EU-China – A strategic outlook’ JOIN(2019) 5 final
¹³ 石原・田中（2021）
¹⁴ European Commission ‘The European Green Deal’ COM(2019) 640 final
¹⁵ European Commission ‘A New Industrial Strategy for Europe’ COM(2020) 102 final
¹⁶ European Commission‘Updating the 2020 Industrial Strategy’ COM（2021）350 final
¹⁷ ＥＵの戦略的な利益のために通商政策を活用する動きについては「EU、貿易×環境で途上国に圧力　4.5億人市場が武器」日本経済新聞電子版2021年12月29日
¹⁸ European Commission ’Trade Policy Review - An Open, Sustainable and Assertive Trade Policy’ COM (2021) 66 final, 18.2.2021

２｜中国を念頭に置いた規制強化
対中国では、双方の合意に基づく協定の締結が困難な状況にあって、ＥＵの単一市場を防衛するための規制強化が重みを増すようになっている（図表３）。直接投資に関しては、中国企業による先端的技術を有する企業などの買収をきっかけに提案された「ＥＵ直接投資スクリーニング枠組み」規則¹⁹が19年4月に発効、加盟国による準備期間などを経て、20年10月に始動した。21年11月までに、ＥＵ27カ国中24カ国が、新たなスクリーニング枠組みの導入や既存の枠組みの修正、修正作業に着手ないし導入作業に着手するなど対応を進めている²⁰。

単一市場における競争条件の歪曲をもたらす外国政府の補助金に関しても、20年6月に欧州委員会が白書を公表、同年9月23日まで実施した利害関係者からの意見聴取の結果を踏まえて、21年5月に規則案が発表、通常の立法手続きによる審議が行われている。規則案と同時に公表された影響報告書²¹では、中国が件数ベースで、米国、英国、スイスに次ぐ主要な投資相手国であり、ＥＵの上位貿易相手国（中国、米国、英国、ロシア、スイス）の中で突出した外国補助金受け取り国であることが示されている。規則導入の影響は中国に大きいことがわかる。

公共調達市場における競争条件公平化のための規則案も21年6月にＥＵ加盟国での合意が発表されており、欧州議会と閣僚理事会との協議を通じて法制化を目指す。同規則案は、2010年代に着手したものの、手続きの煩雑さや保護主義的であるとの理由から一部の加盟国が反対し、前進が見られてこなかった。規則制定へと動き出したことは、それだけ、ＥＵの公共調達市場における脅威としての中国への認識が高まったことによるものであろう。

21年12月に欧州委員会が提案した「反威圧（economic coercion）手段規則案」は、ＥＵや加盟国に貿易や投資に制限を課して政策の実施や変更を迫る事態に対応する権限を欧州委員会に付与するものである。台湾との関係を強化したリトアニアの輸出品が中国の税関を通過できなくなっている事態などに対応する対抗手段の必要性が増していることが規則案提案の背景である。

これらに加えて、ＥＵでは、人権デューデリジェンス義務化、環境、社会的課題、ガバナンス（ＥＳＧ）などの非財務情報の開示を求める指令の強化、サステナブル・ファイナンス市場構築のための法整備も進む。

ＥＵの新たな成長モデルを形作るルール形成への積極的な取り組みは、「新たな市場創造と競争上の優位の構築に向けた動き」²²でもある。ＥＵの戦略は、中国が恩恵を享受した利益優先、世界最適立地型のビジネス展開を過去のものとし、脱炭素化や人権問題など社会課題解決への貢献が、競争上の優位を決めるビジネス・モデルに転換することにある。

ＥＵが掲げる目標は、2015年に合意に至った国連の2030アジェンダ「持続可能な開発目標（ＳＤＧｓ）」と整合的で、ＥＳＧ投資の流れも定着していることが、保護主義という批判をかわす大義名分となる。国連におけるＳＤＧｓの合意には「ＥＵの積極的な参加と貢献」²³があった。ＥＵのルール形成では、とりわけ環境や社会政策では市民参加が制度化されており、ルールの正統性と理念的な魅力を高めている。非政府組織（ＮＧＯ）などを巻き込んだ国際世論を形成する能力にも長けており²⁴、そのパワーを意識的・明示的に利用しようとしているのが現在のＥＵである。

¹⁹ Regulation (EU) 2019/452 of the European Parliament and of the Council of 19 March 2019 establishing a framework for the screening of foreign direct investments into the Union
²⁰ European Commission (2021)
²¹ European Commission ‘Impact assessment accompanying the proposal for a Regulation of the European Parliament and the council on foreign subsidies distorting the internal market’ SWD(2021) 99 final, 5.5.2021の16ページと27ページを参照
²² 金山（2016） 226頁
²³ 福田・坂根（2020）118頁
²⁴ 鈴木（2012）22頁、明田（2015） 150頁など

３｜「一帯一路」の対案「グローバル・ゲートウェー」
一帯一路に替わるインフラ投資のための選択肢の提供にも動き出した。欧州委員会とＥＵ外務・安全保障政策上級代表の連名で21年12月1日に発表した「グローバル・ゲートウェー」²⁵構想だ。同構想は、27年までに最大3000億ユーロ（1ユーロ＝140円換算で42兆円）をグローバルなインフラの開発と世界のグリーン移行、デジタル移行支援のために動員しようというものだ。

最大3000億ユーロの動員のために、ＥＵ、加盟国、欧州投資銀行（ＥＩＢ）や欧州復興開発銀行（ＥＢＲＤ）などの金融・開発機関、民間セクターと協働する「チーム・ヨーロッパ」アプローチをとる。21～27年のＥＵ予算の多年次枠組みに設けられたＥＵ域外国（除く加盟候補国）支援のための795億ユーロの「近隣開発国際支援枠組み（ＮＤＩＣＩ－グローバルヨーロッパ）」²⁶に設けられた「欧州持続可能な開発基金（ＥＦＳＤ＋）」の400億ユーロ相当の保証機能などを活用した投資で1350億ユーロ（18.9兆円）まで、ＥＵの対外援助プログラムからの援助で180億ユーロ（2.5兆円）、欧州の金融・開発機関からの投資で1450億ユーロ（20.3兆円）を見込む。この他、「欧州輸出信用ファシリティー」の創設も計画している。さらに、総額140億ユーロ超（2兆円）の「加盟前支援（ＩＰＡ）Ⅲ」、国境を越えた地域間協力の促進を目的とする戦略的プログラム「Interreg」、官民投資促進のための「インベストＥＵ」、多国間の研究・イノベーション助成のための「ホライゾン・ヨーロッパ」などのＥＵのプログラムの活用も可能とする。

一帯一路との最大の違いは、「グローバル・ゲートウェー」が、法の支配、基本的人権、国際規範に沿った投資を行う「価値に基づくモデル」、「持続可能な投資」を強調していることにある。基本原則として、「民主主義の価値と高い標準」、「良いガバナンスと透明性」、「公平なパートナーシップ（パートナー国のニーズと機会とともにＥＵの戦略的利益を充足する）」、「グリーンでクリーン（グリーン移行の加速と循環型経済への取り組みの支援）」、「安全重視（自然及び人為的災害、サイバーやハイブリッドな脅威への安全と強靭さ）」、「民間部門の触媒」の６つを掲げる。一帯一路の問題点として指摘される「持続不可能な債務や望ましくない依存関係」を生み出さないこと「透明性、説明責任」の重視を強調する。

ＥＵと「連結性パートバーシップ」を締結している日本やインドのほか、ＡＳＥＡＮや米国、カナダ、韓国など志を同じくするパートナーとの協力や、国際的な合意との整合性が強調されていることも、一帯一路との差別化という意図がうかがえる。「グローバル・ゲートウェー」は、21年6月の主要７カ国首脳会議（Ｇ７サミット）で合意した米国主導のイニシアチブ「ビルド・バック・ベター・ワールド（Ｂ３Ｗ）」と補完関係にあり、パリ協定やＣＯＰ２６におけるコミットメントの具体化、ＳＤＧｓの17の目標の推進に資するものとし、国際協調の姿勢を巧みにアピールしている。

対象領域にも違いがある。一帯一路は、その名称が示す通り、道路や港湾、鉄道、橋など交通インフラを対象とするが、「グローバル・ゲートウェー」は、「デジタル（海底・地上光ファイバーケーブル、宇宙ベースの安全な通信システム、クラウド、データインフラ）」、「気候・エネルギー（地域のエネルギー統合、エネルギー利用効率改善、再生可能エネルギー生産、公正な移行支援）」、「輸送（鉄道、道路、港湾、空港、物流、国境通過点、状況に応じて輸送手段を選択するマルチモーダルシステムへの統合）」、「健康（医薬品の供給網の多様化、ワクチン製造・配分能力の強化、21年9月に新設した「欧州保健緊急事態準備・対応局（ＨＥＲＡ）」を通じた協力）」、「教育・研究（質の高い教育への投資、女性や脆弱な人々の包摂、エラスムス・プラスによる留学支援、ホライゾン・ヨーロッパを通じた研究助成）」の５つの領域をカバーする。

「グローバル・ゲートウェー」は、パートナー国のニーズや機会だけでなく、ＥＵの戦略的利益の充足も目指すものである。グローバルなルールメーカーとしてのＥＵの影響力の拡大や、エネルギー、経済安全保障政策の推進手段としての側面もある。「デジタル」の領域では、インフラ建設だけでなく、個人データの保護やサーバーセキュリティ、プライバシーの権利、信頼できるＡＩ、公平で開放的なデジタル市場のための「ＥＵの規制モデル」を促進することも明記されている。「気候・エネルギー」の領域では、再生可能水素生産と国際的取引のための市場創設、持続可能で強靭な原材料のバリューチェーン構築の協力も目指す。「輸送」では、「世界の輸送のハブとしての地位の確立」と「技術的、社会的、環境、競争の基準の収斂、相互の市場アクセス、輸送インフラ計画と開発分野における競争条件の公平性の促進」を狙う。「充電や燃料補給、再エネや低炭素燃料の供給の促進」を通じて、ＥＵが重視する「ゼロ・エミッション車（走行時に二酸化炭素等の排出ガスを出さない車両）」の市場拡大にもつなげる。

²⁵ European Commission & High Representative of the Union for Foreign Affairs and Securuty Policy ‘The Global Gateway’ JOIN(2021)30 final
²⁶ 795億ユーロのうち地域枠が603.9億ユーロ（サハラ以南のアフリカ291.8億ユーロ、加盟候補国を除く近隣諸国193.2億ユーロ、アジア太平洋84.9億ユーロ、米州カリブ地域33.9億ユーロ）、テーマ枠が63.6億ユーロ（グローバルな課題27.3億ユーロ、人権・民主主義13.6億ユーロ、市民社会組織13.6億ユーロ）、緊急対応枠が31.8億ユーロ、予備枠が95.3億ユーロとなっている。詳細は、European Commission ‘Neighborhood, Development and International Cooperationn Insturment (NDICI) – “GLOBAL EUROPE”’ 9 June 2021参照