介護の「生産性向上」を巡る論点と今後の展望－議論が噛み合わない原因は？現場の業務見直し努力が重要

保険研究部上席研究員・ヘルスケアリサーチセンター・ジェロントロジー推進室兼任三原岳

4｜職場の環境改善、文書量削減の方針
生産性向上に絡んだ動きとして、職場の環境改善に向けた施策も強化されている、一例として、働きやすい職場づくりに取り組んでいる好事例を表彰する施策が始まっており、2023年8月のイベントでは、生産性向上ガイドラインを基にインカムや移乗支援機器の導入に取り組んだ2つの事業者などが首相表彰として選定されたほか、厚生労働相表彰として4事業者、厚生労働相奨励賞として54事業者が選ばれた。

一方、現場職員がケアに専念できるようにするため、介護分野の文書量を削減するための検討も進んだ。具体的には、社会保障審議会介護保険部会の下部組織として、有識者などで構成する「介護分野の文書に係る負担軽減に関する専門委員会」（以下、専門委員会）が2019年8月に発足し、同年12月に中間まとめが公表された。

ここでは、（1）個々の申請様式・添付書類や手続に関する簡素化、（2）ローカルルールの解消による標準化、（3）ICTの活用—――などの必要性が言及された。

このうち、ローカルルールとは、保険者（保険制度の運営者）を担う市町村ごとに提出文書が異なることを意味しており、複数の市町村にまたがっている事業者の事務負担となっている⁹。例えば、国の委託調査によると、国が作成した標準様式例を修正せず、新規指定申請を受け付けているのは904自治体のうち、37.3％にとどまった¹⁰。

そこで、規制改革推進会議でローカルルールの解消が話題となり、2022年6月に閣議決定された「規制改革実施計画」で、ローカルルールの解消や簡素化を目指す方針が盛り込まれた。これに沿って、相談窓口が2022年9月、厚生労働省ウエブサイト上に設置された。こうした経緯を踏まえ、専門委員会としても2022年11月の報告書でICTの導入やローカルルールの解消などを訴えた。

⁹ ローカルルールに関しては一度、2019年4月12日拙稿「介護保険の『ローカルルール』問題をどうすべきか」でも動向や構造的な論点などを取り上げた
¹⁰ エム・アール・アイリサーチアソシエイツ（2024）「介護分野における文書負担軽減に関する取組や行政手続等に関するローカルルールについての調査研究事業報告書」（老人保健事業推進費等補助金）を参照。

5｜首相官邸の会議でも生産性向上策が議論
分野横断的に社会保障政策を議論するため、首相官邸に設置されている会議体でも、介護の生産性向上や職務環境改善は重要な論点となっている。例えば、首相直轄で社会保障改革を模索する「全世代型社会保障構築会議」では2022年12月、厚生労働省が「介護職員の働く環境改善に向けた政策パッケージ」を提出した。ここでは、図表3の通り、介護現場革新のワンストップ窓口設置、（2）介護ロボット、ICT機器の導入支援、（3）優良事業者・職員の表彰などを通じた好事例の普及促進、（4）介護サービス事業者の経営の見える化、（5）福祉用具、在宅介護におけるテクノロジーの導入・活用促進、（6）生産性向上に向けた処遇改善加算の見直し、（7）職員配置基準の柔軟化の検討、（8）介護行政手続きの原則デジタル化――を挙げた。

さらに、デジタル化を省庁横断的に進めるための「デジタル行財政改革会議」が2023年12月に取りまとめた「中間とりまとめ」では、様々な領域でDXを進める一環として、介護領域におけるデジタル化の必要性が強調された。

同会議に提出された厚生労働相の資料でも、KPI（key performance indicator）として、ICTやロボットの導入事業者の割合を2023年の29％から2029年に90％以上に引き上げるといった目標が掲げられた。

これを受けて、岸田文雄首相がデジタル活用や人員配置の柔軟化などに取り組んでいく方針を示した¹¹。

¹¹ 2023年12月20日、デジタル行財政改革会議議事録を参照。

4――制度改正、報酬改定における生産性向上の動き

1｜3年に一度の制度改正では自治体に相談窓口設置
その後、パッケージに沿うような形で、2024年度の介護保険制度改正、報酬改定でも生産性向上に関する手立てが講じられた。まず、制度改正に関しては、2割負担の対象者拡大など数多くの懸案が先送りされた¹²にもかかわらず、生産性向上の方向性が明確に示された。

具体的には、2022年12月の介護保険部会意見書は「生産性向上」という言葉を計21回（目次、見出しを含む）使いつつ、生産性向上に関する自治体の役割を明記する必要性を強調した。3年前の制度改正に向けた部会意見書（2021年12月）では「生産性」という言葉が2回しか登場しなかったことを考えると、その力の入れ方を理解できる。

これを受けて、2023年通常国会で成立した改正介護保険法では、部会意見書に沿って生産性向上に関する自治体の役割が規定された¹³。2023年度政府予算でも、自治体が医療・介護の提供体制改革に使える「地域医療介護総合確保基金」の事業メニューとして、「介護生産性向上推進総合事業」が創設されたほか、生産性向上に関するワンストップ相談窓口を都道府県に設置するための経費も計上された。

当時、厚生労働省が使っていた説明資料が図表4である。これを見ると、異なる事業主体がバラバラに支援するのではなく、都道府県単位に設置されている地方版の「介護現場革新会議」の方針の下、新設される「介護生産性総合相談センター」が生産性向上に関するワンストップ窓口として機能することが期待されている。

実際、厚生労働省の担当者は専門誌で、「まずは地域の関係者が参画する都道府県版の介護現場革新会議をつくって、地域で生産性向上の活動を進めていくための方針を打ち出す」「地域の関係者によるコンセンサスに基づいて、相談窓口も含めて推進体制をつくってほしい」と述べていた¹⁴。その後、介護生産性総合センターに関しては、運営マニュアルも整備された。

¹² 2024年度改正では、2割負担の対象者拡大などが焦点になったが、殆ど全ての案件について、結論が次期制度改正に先送りされた。その内容については、2024年3月1日拙稿「介護保険の2割負担拡大、相次ぐ先送りの経緯と背景は？」、2023年1月12日拙稿「次期介護保険制度改正に向けた審議会意見を読み解く」を参照。
¹³ この時の法改正では、身近な病気やケガに対応する「かかりつけ医」機能の強化や医療保険の制度改正などと併せて、「全世代対応型の社会保障制度を構築するための健康保険法等」として、多くの法律がパッケージ化されて提出された。その内容については、2023年8月9日拙稿「全世代社会保障法の成立で何が変わるのか（上）」（全2回、リンク先は上）を参照。
¹⁴ 2023年1月1日『シルバー新報』における厚生労働省介護業務効率化・生産性向上推進室長の占部亮氏に対するインタビュー記事を参照。

2｜報酬改定でも加算創設
一方、2024年4月の介護報酬改定（一部は6月施行）でも、生産性向上は大きな焦点となった。実は、前回の2021年度報酬改定でも「介護人材の確保・介護現場の革新」という言葉を用いつつ、▽ケアマネジャー（介護支援専門員）が勤める居宅介護支援事業所がICT機器を導入した場合。1人のケアマネジャーが受け持てるケアプラン（介護サービス計画）の件数を最大40件から45件に広げる、▽重度な要介護者を受け入れた特養を評価する「日常生活継続支援加算」などに関して、見守り支援機器を導入した場合、夜勤の人員基準を特例的に緩和する――など、ICTや介護ロボットの導入を促す見直しが部分的に講じられていた¹⁵。

これに対し、2024年度改定では「良質な介護サービスの効率的な提供に向けた働きやすい職場づくり」という言葉で整理しつつ、生産性向上に関する加算措置などが盛り込まれた。主立った制度改正を取り上げると、（1）生産性向上に関する委員会設置、（2）加算の創設、（3）人員配置基準の特例的な柔軟化――に分けられる。

このうち、（1）は3年間の経過措置が設定された上で、施設系サービス、短期入所（ショートステイ）系サービス、特定施設入居者生活介護（いわゆる有料老人ホーム）など居住系サービス、小規模多機能型居宅介護など多機能系サービスを対象に、生産性向上に関する委員会設置が義務付けられた。これは現場からの積み上げを通じて職場環境を改善する狙いがあり、この意味合いの詳細については、後段で改めて詳しく考察したい。

次に（2）では、「生産性向上推進体制加算」という名称の加算が創設された。対象は委員会設置を義務付けられたサービス。加算は図表5の通り、（Ｉ）（II）の2種類に分かれており、点数（Ｉ）が1カ月当たり100単位（1単位は原則10円、以下は同じ）、（II）が同10単位とされている。

要件については、（Ｉ）よりも（II）が緩く設定されており、テクノロジーに関して、（Ｉ）は「センサーなどの見守り機器」「インカムなど連絡調整の迅速化に繋がるICT機器」「介護記録の効率化に繋がるICT機器」の3種類を全て導入し、かつ見守り機器は全ての部屋で、インカムは同一の時間帯に勤務する全ての介護職員が利用していることが要件となっている。一方、（II）では3種類のうち、いずれか1つを使用すれば取得できる。

生産性向上の現状を評価、報告するデータ提出についても、（Ｉ）では「利用者の満足度評価」「総業務時間と超過勤務時間」「年次有給休暇の取得状況」「介護職員の心理的負担」「機器の導入による業務時間の変化」の5つを測定することが義務付けられている。このうち、利用者の満足度評価では、WHO（世界保健機関）が作成した精神的健康の測定指標（WHO―5）による評価を測り、介護職員の心理的な負担はストレス反応測定尺度（SRS-18)で測定する旨も盛り込まれた。

このほか、（Ｉ）では、食事など介助に関わらない範囲で業務を手伝ってくれる職員（いわゆる介護助手）の活用など、職員間の適切な役割分担も要件とされている。

これらの要件を見ると、（II）の上位区分として、（Ｉ）が位置付けられており、かなりの設備と高いアウトカム（成果）を求められていると言える。

¹⁵ 2021年度介護報酬改定については、2021年5月24日拙稿「2021年度介護報酬改定を読み解く」を参照。

3｜人員配置基準の特例的な柔軟化
3点目の「人員配置基準の特例的な柔軟化」に関しては、政府の規制改革推進会議が絡むなど少し複雑な動きがあったので、簡単に経緯を振り返る。

議論の始まりは2021年12月に開催された同会議の医療・介護ワーキング・グループに遡る¹⁶。この時、牧島かれん規制改革担当相（当時）が「介護制度の持続性向上、あるいは、介護分野の人への投資の強化につながる規制改革として、データやテクノロジーの最大活用を通じ、介護サービスの生産性向上や介護人材の処遇改善を進める必要があります」という問題意識を披露した後、テクノロジーの活動など官民の好事例が紹介された。

特に、大手損害保険会社グループによる事例報告では、（1）テクノロジーとデータを活用した職員教育、（2）心身の状態や価値観などを考慮した「カスタムメイドケア」の定着に向けたケアマネジメントの強化――などの取り組みを通じて、定員100人の先行モデル施設では食事配膳や洗濯、記録などの間接業務を大幅に削れたことが紹介された。さらに、介護スタッフが高齢者との対話など「人にしかできない業務」の時間を増やせたことで、介護の品質が上がった点も強調された。

その上で、高齢者3人に対して常勤職員1人を配置する「3：1基準」の見直しに向けた提案として、モデル事業の実施とデータ収集・評価の必要性が強調された。つまり、テクノロジーの導入などを通じて、3：1基準を4：1基準（高齢者4人に対して常勤職員1人を配置する基準）などに見直すことができれば、少ない人員で現場が回せる可能性を指摘したわけだ。

これに対し、介護現場では戸惑いや不安が広がった。例えば、2022年2月に開かれた規制改革推進会議の会合¹⁷では、特養などで構成する全国老人福祉施設協議会が3：1基準を見直した場合、「運営基準で求められている施設内の各種委員会や研修会を開催できない」「職員が有給休暇を取得できない」といった事態が予想されるとし、見直しは相当困難と主張した。

結局、2022年6月に閣議決定された規制改革実施計画では、「特定施設（介護付き有料老人ホーム）等における人員配置基準の特例的な柔軟化」という項目で、厚生労働省が下記の3点に取り組む旨が盛り込まれた。

ビッグデータ解析、センサーなどのICT技術の最大活用、介護補助職員の活用等を行う先進的な特定施設（介護付き有料老人ホーム）等において実証事業を実施し、現行の人員配置基準より少ない人員配置であっても、介護の質が確保され、かつ、介護職員の負担が軽減されるかに関する検証を行う。
当該検証の結果を踏まえ、先進的な取組を行うなど一定の要件を満たす高齢者施設における人員配置基準の特例的な柔軟化の可否について、社会保障審議会介護給付費分科会の意見を聴き、論点を整理する。
当該論点整理を踏まえ、同分科会の意見を聴き、当該特例的な柔軟化の可否を含めた内容に関する所要の検討を行い、結論を得次第速やかに必要な措置を講ずる。

つまり、2022年度から実証事業を開始し、その結果を2024年度介護報酬改定に反映する方針が盛り込まれたわけだ。結局、2023年度までに実施された厚生労働省の実証事業では、テクノロジーの導入などを通じて、職員の負担軽減や満足度向上などを図りつつ、2022年度の1法人12施設では2.49対1から2.88対1に、2023年度の3法人5施設では2.73対1を2.86対1に変更できたという結果が得られた¹⁸。

これを受けて、2024年度介護報酬改定では、特定施設入居者生活介護、地域密着型特定施設入居者生活介護のサービスを対象に、要件を満たした場合、3：1基準が特例的に緩和されることになった。

具体的な要件、基準は図表6の通りであり、▽利用者の安全、介護サービスの質の確保、職員の負担軽減に資する方策を検討するための委員会において必要な安全対策について検討している、▽見守り機器などのテクノロジーを複数活用している、▽職員間の適切な役割分担の取り組みなどをしていること、▽上記取り組みで介護サービスの質の確保、職員の負担軽減が行われていることがデータで確認されること――といった点が定められている。

このうち、安全対策については、▽職員に対する十分な休憩時間の確保等の勤務・雇用条件への配慮、▽緊急参集要員の確保など緊急時の体制整備、▽メーカーとの連携を含めた機器の不具合の定期チェックの実施、▽職員に対する必要な教育の実施――などが細かく定められている。

さらに、「質」の確保という点でも、▽介護職員の総業務時間に占める利用者のケアに当てる時間の割合が増加している、▽WHO―5による評価で利用者の満足度が悪化していない、▽総業務時間及び当該時間に含まれる超過勤務時間が短縮している、▽SRS-18で介護職員の心理的負担が悪化していない――といった要件も定められている。

このほか、2024年度報酬改定では、介護職員の給与を引き上げる「処遇改善加算」に関しても、生産性向上が意識されている。2024年度改定では、累次の制度改正で複雑化していた同加算が一本化されるなど体系が大幅に見直されており、加算取得の要件区分として、「入職促進」「資質の向上やキャリアアップに向けた支援」「両立支援・多様な働き方」などとともに、「生産性向上のための業務改善」が挙げられており、インカムの導入とか、5S活動の実施などが例示された（ただし、全てを実施する必要はなく、取り組まなければならない活動は取得する加算の種類次第で異なる）。

このように生産性向上が制度改正や報酬改定で取り上げられる背景には、介護現場の恒常的な人材不足がある。しかも、この状況は一層、深刻になると見られており、政府の危機感が現われているとも言える。以下、介護人材を巡る現状と将来を整理する。

¹⁶ この時の様子については、2021年12月20日開催の規制改革推進会議医療・介護ワーキング・グループの議事録、資料を参照。
¹⁷ 2022年2月7日規制改革推進会議医療・介護・感染症対策ワーキング・グループの議事録、資料を参照。
¹⁸ 2023年11月30日、社会保障審議会介護給付費分科会資料を参照。

日付	タイトル	執筆者	媒体
2025/04/10	異例ずくめの高額療養費の見直し論議を検証する－少数与党の下で二転三転、少子化対策の財源確保は今後も課題	三原岳	基礎研レポート
2025/04/08	政策形成の「Ｌ」と「Ｒ」で高額療養費の見直しを再考する－意思決定過程を検証し、問題の真の原因を探る	三原岳	基礎研マンスリー
2025/03/19	孤独・孤立対策の推進で必要な手立ては？－自治体は既存の資源や仕組みの活用を、多様な場づくりに向けて民間の役割も重要に	三原岳	研究員の眼
2025/02/17	政策形成の「Ｌ」と「Ｒ」で高額療養費の見直しを再考する－意思決定過程を詳しく検討し、問題の真の原因を探る	三原岳	研究員の眼

日付

タイトル

執筆者

媒体

2025/04/10

異例ずくめの高額療養費の見直し論議を検証する－少数与党の下で二転三転、少子化対策の財源確保は今後も課題

三原岳

基礎研レポート

2025/04/08

政策形成の「Ｌ」と「Ｒ」で高額療養費の見直しを再考する－意思決定過程を検証し、問題の真の原因を探る

三原岳

基礎研マンスリー