デイサービス車両は高齢者の移動を支える「第三の交通網」を形成できるか（中）～群馬県発「福祉ムーバー」の取組から～　|ニッセイ基礎研究所

高齢化によって、要介護者や身体障がい者は増加しているが、移動サービスは供給不足。

坊：　福祉ムーバーでは、送迎業務をタクシー会社に委託し、協力体制を組んでやっていこうということでした。遠藤さん、新しい移動サービスを始めるに当たって、従来の公共交通事業者との協力型でやっていくというのは、反発を防いで円滑に実用化していくために、非常に重要な要素と言えるのではないでしょうか。一方で、これまでの制度では、公共交通でも介護保険でも、高齢者が利用しやすい移動サービスが不足していて、まさにそれが深刻な問題になっていると思います。

遠藤氏：　私は全国移動サービスネットワーク（全国移動ネット）の理事を2006年に拝命しました。全国移動ネットの会員数は200団体で、その多くは福祉有償運送を行っています。理事は45人います。私自身は、大阪府茨木市でＮＰＯ法人アクティブネットワークの代表をしています。北嶋さんのところとは全然規模が違いますが、在宅の介護保険サービスや自家用有償旅客運送を行っています。ライフワークは自家用車を使った移動支援です。

まず高齢者向けの移動サービスの歴史を説明したいと思います。始めに、介護保険の動きから紹介します。私は介護保険制度が始まった2000年から介護保険事業に従事していますが、当時、訪問介護のヘルパーが自らのマイカーを使って利用者の自宅から病院まで送迎する「通院介助」が全国的に大流行していました。利用者にとっては、馴染みのヘルパーさんが付き添ってくれるので安心だし、利用料も実質１割負担と低額でした（図表１）。

介護事業者にとっては、当時「身体介護」区分のサービスとして１時間4,300円の介護報酬を請求できたので、時間がかかるほど、高額の報酬を受け取れる。だから混んでいる年末に総合病院まで付き添い、利用者の家に迎えに行ってから帰るまで10時間かかると、事業者は1日で43,000円請求できるという、非常に実入りの良いサービスだった訳です。当時、訪問介護事業所へ行くと、駐車場に軽自動車が20～30台並んでいて、逆に、従来のタクシー会社も、運転手にヘルパーの資格をとらせて訪問介護事業所として通院送迎をやるという形態もありました。

ところが、2006年に道路運送法が改正され、ヘルパーがマイカーを使って通院送迎する場合には、道路運送法に基づく許可や登録が必要と周知されました。介護保険の運用に関しても、厚生労働省から通知が出され、１時間4,300円の区分が適用されなくなりました。それを機に、結論から言うと、通院送迎は一気に萎んでいきました。

いろんな側面があって法的整備が進んだのですが、私の印象としては、保険者である自治体が、「何でタクシー代を介護保険財政で支給しないといけないのか」と反対したのが個人的には大きな引き金だったかと思います。

遠藤氏：今のところ、介護保険による移動サービスは制度上ありませんが¹、道路運送法ではその後、通院送迎の名残として、苦肉の策として「4条ぶらさがり許可」ができました。既成事実として積み上がってしまったヘルパーのマイカー送迎について、どうやって法的解決を見出すかということで、「介護事業所に緑ナンバーの事業用自動車を１台設けて、運転手も一人、第二種免許を取得すれば、残りのヘルパーが、第1種免許で、自家用自動車を用いて送迎しても良い」と言うものです。　

同じ頃、自家用自動車を用いた有償の輸送として初めて認められた「自家用有償旅客運送」制度も設けられました。公共交通の無い交通空白地や、障害者など公共交通を利用できない人が対象である場合に限って、自治体やNPOなどに実施が認められた、例外的な制度です。2020年法改正で、交通空白地有償運送と福祉有償運送の２種類に整理されましたが、2006年の制度開始から15年、運営団体数はいずれもほぼ横ばいです（図表２）。車両数は2016年をピークに減少しています（図表３）。

一方、福祉有償運送へのニーズを持つ対象者数はどうかと言うと、高齢化を背景に、要介護者や要支援者、障がい者数は当然増えているのですが、供給する団体数が伸びていない（図表４、５）。次に、目的地まで送迎してくれるタクシーの供給量を見ると、法人、個人とも減少しています（図表６）。４条の介護タクシー（福祉有償限定）だけは若干、右肩上がりですが、全体を合計すると減少のトレンドです。

以上のように、道路運送法に基づく高齢者向けの移動サービスが不足している現状において、全国移動ネットが最近、力を入れているのは、道路運送法の許可・登録が不要なボランティアドライバーによる助け合いの活動です。全国的に、ニーズが高まっているからです。

図表2 自家用有償旅客運送の実施団体数は、制度導入以来ほぼ横ばい（遠藤氏発表資料）

図表3自家用有償旅客運送の車両数は、2016年をピークに減少傾向（遠藤氏発表資料）

図表5　福祉有償運送へのニーズがある身体障がい者数は右肩上がり（遠藤氏発表資料）

¹ 2015年の介護保険制度改正によって新設された「訪問型サービスD」は、通院や日常の買物の付き添い支援として行う移送前後の生活支援サービスで、厳密には移送サービスではない。

これまでの公共交通には合わない、移動に付き添いや介助を必要とする需要層が地域に染み出している。

遠藤氏：　助け合いの移動支援の輪が広がってきたきっかけは、2016年、内閣官房に「高齢運転者による交通事故防止対策に関する関係閣僚会議」が設置されたことです。その方針を受けて、国交省にも「高齢者の移動手段の確保に関する検討会」が設置され、ペーパーにも初めて「互助による輸送」が出てきました²。それまでは国交省のペーパーに「互助による輸送」なんて一切、出てこなかったが、潮目が変わってきました。

「交通と福祉との連携」ということも、この頃から盛んに言われるようになってきました。2015年度以降、介護保険制度の新しい総合事業の中に「訪問型サービスD」という移動支援のメニューが設けられ、そういうものとも連携していけよ、という話が出てきました。

今、なぜこの助け合いの移動支援が推進されているかということですが、これまで見て頂いた通り、高齢者や要介護者が利用しやすい福祉有償や個別輸送の供給が減少しているのに対して、需要は、確実に増え続けているからではないでしょうか。

実は、これまでの公共交通にも自家用有償旅客運送にもマッチしていない、移動に他人の付き添いや介助を必要とする需要層が、もしかして出現しているのではないか。結果的に、そのような需要が地域に染み出し、あふれている。それに一番敏感な住民の方々が危機意識を持ち、送迎のボランティア活動に突き動かされているのではないか、というのが個人的な印象です。

この流れが進めば、今後、地域を走行する白ナンバーは、自分や家族の移動だけではなく、他人を運ぶ自家用車が多数を占めるという時代が到来するのではないか。もはや、白ナンバーの自家用自動車も、一つの社会資源という捉え方が必要なのではないかと思っています。

坊：　たくさんの話題を提供して頂きましたが、高齢化によって、これまでの交通サービスとはマッチしない、移動に他人の付き添いや介助が必要な需要層が出現し、地域に染み出てきているのではないかというご指摘は、とても大きい話だと思いました。まさに、その需要層を対象として、これまでの公共交通とも自家用有償旅客運送とも違う介護業界から出てきたのが福祉ムーバーです。介助の知識と技術を持って、要介護者や要支援の高齢者たちを運ぼうという挑戦です。遠藤さんは、同じ介護事業を運営されるお立場で、この新たな取組をどのように受け止められましたか。

（資料）高齢者や要介護者向けの地域の移動サービスについて意見を交わす遠藤氏、坊、北嶋氏、青木氏（左上から時計回り）

遠藤氏：　北嶋さんの話を聞いて、私たちの業界にも、確実にDXの波が押し寄せていると感じました。朝になって、同じ時間帯に、同じエリアで、いろんなデイサービスの車両がほぼ空の状態で走り回っているというのは、エコの観点から言っても良くないし、こんな時代は長く続かないでしょう。それに、新型コロナウイルスの感染拡大のように、思わぬことで世界情勢が一変し、こうやってzoom会議ができるようになるなど、DXが一気に進むこともあるでしょう。

また、介護事業者の立場で言うと、事業所にとって送迎コストが半分になるなら、ほとんどのデイは参加するのではないかと感覚的に思います。

これは話題提供になりますが、うちも以前、旅行業でバリアフリーのツアーをやっていたことがありました。対象は、地域の在宅有料老人ホームにお住まいの要介護者です。潜在需要は本当に大きいと感じました。有料老人ホームの老人はお金を使うところがないから、バリアフリーのツアーにたくさん申込がありました。それでも、広告料が紙媒体で高く、利用者一人に対して介助者一人付き添ったことから、採算が合わず、多額の費用をかけた割に大失敗してしまったのですが。広告料については今の時代ならアプリで解決できるのかもしれませんが。

² 国土交通省（2017）「高齢者の移動手段の確保に関する検討会中間とりまとめ」（2017年6月）

緑ナンバーか白ナンバー

「緑ナンバーか白ナンバー」という道路運送法の二元論的な整理に無理が生じ始めている

坊：　ここで改めて、これまでの公共交通政策の枠組みを整理しておきたいと思います。道路運送法では、自家用車は事業用か自家用、ナンバープレートの色で言うと、緑か白の二つに分けられていました。他人を有償で運んで良いのは、原則は緑ナンバーのみという整理でした。しかし遠藤さんがおっしゃったように、そのどちらにもマッチしない人たちが増えてきた。緑ナンバーは実質的に利用できず、白ナンバーを運転できない高齢者や要介護者等の層が拡大している、ということだと思います。

遠藤さんのご説明で、介護保険制度が始まった当初は、ヘルパーがマイカーで通院送迎をやっていたが、請求金額が膨らみ、市町村から見ると「何でそんなことに介護保険の金をかけないといけないのか」といって反発が起きた、というのは、その時代の移動支援に対する意識を象徴しているように思います。

当時は移動支援を必要としている要介護者、要支援者もまだ少数で、介護予防としての外出支援の意義に対する理解も現在ほど進んでおらず、「何で公費でタクシー代を出さないといけないのか」というような受け止めだった。それが今では、高齢化が進み、移動支援を必要としている層が地域にどんどん増えている。でも、そういう人が気軽に利用できる乗り物がない。

また、デイサービスの送迎車両については、現状では独自の対価を取っていないことから、無料送迎とみなされ、道路運送法上も白ナンバーでＯＫという扱いですが、実際には、送迎をしないと介護報酬を減算処理されるから、実態としては有償なサービスです。道路運送法の「緑か白」という二元論的な整理にも、無理が生じているとも言えるのではないでしょうか。