変わるＥＵの対中スタンス－日本はどう向き合うべきか？

1――はじめに

2020年12月30日に欧州連合（ＥＵ、European Union）と中国が大筋合意した包括投資協定（以下、ＣＡＩ、Comprehensive Agreement on Investment）が凍結状態となっている。少数民族ウイグル族への人権侵害を巡る対立で、協定の発効に必要な欧州議会による同意、ＥＵ理事会（閣僚理事会）の承認の手続きは凍結されたまま。再開の目途は立っていない。

協定の早期発効への政治的な機運は失われている。ＣＡＩの大筋合意にイニシアチブを発揮したドイツのメルケル首相¹はすでに政界から引退、社会民主党（ＳＰＤ）を主体とする３党連立のショルツ新政権はＥＵ理事会における承認は不可能との見方を示している。ＥＵ理事会の22年上半期の議長国フランスもＣＡＩを優先課題とは位置付けていない。

本稿は、ＣＡＩの凍結が象徴するＥＵの対中スタンスの変化の経済的な側面に焦点を当てて、日本への示唆を考察することを目的とする。

２章では、ＣＡＩの大筋合意までの経緯とその後の流れ、内容、ＥＵ側の目的に照らし合わせた評価を概観する。大筋合意したＣＡＩは、その名称とは異なり、「包括的」とは言い難いが、ＥＵ加盟各国が個別に締結した二国間投資協定が並存する分散状態を改め、ＥＵ側に不利な状況にある市場アクセスに関わる相互主義化、中国市場における競争条件の公平化という狙いや、中国によるパリ協定の履行や人権問題への取り組み加速などＥＵが重視する持続可能な開発目標の実現につながる可能性を秘めてはいた。しかし、約束の履行が確保されず、中国に「いいとこどり」を許すだけに終わるという反対派の見方を覆せなかった。中国への不信感の高まりがＣＡＩ凍結の背景にあることを明らかにする。

３章では、ＣＡＩの大筋合意前の段階から、ＥＵは中国に対する地経学的な警戒を強め、グローバルなルールメーカーとしての影響力や産業戦略、通商政策を行使して「戦略的自立」を目指す方向にあったことを明らかにする。中国を念頭において単一市場防衛のための規制の強化を進め、中国の「一帯一路」に代替する「グローバル・ゲートウェー」構想を通じて戦略的利益を追求する構えだ。ＥＵを牽引してきたドイツの新政権、22年上半期のＥＵ議長国フランスの方針にもここで言及する。

4章では、足もとのＥＵ・中国間の直接投資や貿易の動きも踏まえたＥＵと中国の関係への理解を示し、５章で日本はどう向き合うべきかを考察する。

¹ 田中（2021）p.285

2――宙に浮く包括投資協定（ＣＡＩ）－何が問題だったのか？

１｜経緯
ＥＵにとって、ＣＡＩは、加盟国が個別に締結した投資協定に替わり「ＥＵと中国間の投資関係で一貫した法的枠組みを構築」すること、すなわち加盟各国が個別に締結した二国間投資協定が並存する分散状態を改めるものである。

最大の狙いは中国におけるＥＵ企業の競争条件の公平化にあった。ＥＵの会社法・競争法がＥＵ企業と非ＥＵ企業を区別せず、官民も無差別であるのに対して、中国では外資と国内民間企業と国有企業を差別し、国有企業を優遇していることが問題となってきた。中国市場へのアクセスに関わる様々な障壁、制度・政策面での予測可能性の低さや不安定さも問題となってきた。

2013年11月の第16回ＥＵ・中国首脳会議で交渉開始が発表され、14年１月に最初の交渉が行われたが、現状で有利な立場にある中国側は、ＥＵが求める「相互主義」を拒否するなど、協定締結の意欲は低く、７年がかりの交渉にも関わらず、20年内の合意は難しいとの見方が支配的だった。

一転して、20年12月30日に大筋合意に至ったのは、同盟国との共同歩調を掲げ、人権問題を重視するバイデン政権の発足（21年1月20日）を前に、中国が譲歩の構えを見せたからと言われる。他方、ＥＵ側は、2020年1月の米中の第一段階合意や同年11月の地域的な包括的経済連携協定（ＲＣＥＰ）で、競争条件が不利化することを防ぐ必要にも迫られていた。こうした背景から、20年下半期、ＥＵ加盟国が半年毎の輪番制で務めるＥＵ理事会の議長国であったドイツのメルケル首相（当時）が「相当強引にまとめ上げた」²と評価されているが、「駆け込み合意」、「人権よりカネ」という印象を与え³、域内外で波紋が広がった。

大筋合意の後、2021年1月22日には欧州委員会がＣＡＩの条文テキストを、「社会的な関心の高まり」を考慮して「情報目的」という位置づけで、一部が未定の状態で公表し、双方が作成した市場アクセスのスケジュールに関する付属書は21年3月12日に公表された⁴。

協定は、双方が必要な手続きの完了を通知した日から2カ月後に発効するが、大筋合意から１年が経過した今も発効の目途は立っていない。ＥＵ側の手続きが凍結されているためだ。ＥＵの場合、欧州議会による同意、ＥＵ理事会（閣僚理事会）の承認手続きが必要だが、欧州議会は5月20日にＣＡＩの批准手続きを賛成599対反対30という圧倒的多数で凍結することを決めた。21年3月22日に少数民族ウイグル族への人権侵害を巡りＥＵ外相理事会が中国に制裁を決めたことを受け、中国政府がただちに報復制裁に動いた⁵ことを受けた決定だ。欧州議会は、中国の制裁が解除されない限り、審議には応じない方針だが、中国はＥＵが人権の先生として振る舞うことに強く反発しており、本稿執筆時点で、人権侵害を巡る主張は平行線を辿ったままで、ＥＵの制裁措置も中国の報復制裁措置も解除に至っていない。次章で見る通り、協定の早期発効への政治的な機運も失われている。

² 鶴岡路人「ＥＵ・中国投資協定－問われるのは中国との関係の将来像」笹川平和財団国際情報ネットワーク分析IINA21/2/4
³ 唐鎌（2021）p.83
⁴ EU – China Comprehensive Agreement on Investment (CAI): list of sections agreement in principal, 22 January 2021
⁵ ＥＵ側の新疆ウイグル自治区政府幹部ら中国当局者４人と１団体を対象とするＥＵへの渡航禁止や資産凍結などの制裁措置に対して、中国側は欧州議会議員を含むＥＵ関係者10名とＥＵの関係の２組織、２つのシンクタンクを対象とする入国禁止などに動いた。中国の専門家の間では、ＥＵの限定的な措置に対して、中国側の措置が厳し過ぎ、ＣＡＩ凍結という誤算を招いたという見方がある（瀬口清之「中国が戦狼外交で失った莫大な資産　伝統の「徳治」を重んじる外交は考えられないのか」JBpress2021年6月17日、高橋邦夫「変調来す中国・欧州関係」日本総合研究所・国際戦略研究所『中国情勢月報』No.2021-03 2021年6月30日など）

2｜内容
ＣＡＩは、大筋合意段階の「包括的」という名称とは異なり「投資保護と投資紛争解決メカニズムに関する交渉は、ＣＡＩの署名から２年以内の完了を目指す」とするなど、「部分的」なものに留まっている（図表１）。

それでもＥＵが求めてきた市場アクセスの相互主義化、対国有企業での競争条件の公平化や、制度・政策面での予見可能性の向上について、一定の成果は得られている。

第２章の「投資自由化」では、第２条の「市場アクセス」で、付属文書に記載したスケジュールに沿った参入障壁の削減を約束した。製造業に関しては限定的な例外分野以外は、広範囲のアクセスを認める。自動車、金融ビジネス・サービス、環境サービスなどで合弁要件を緩和する。投資許可段階での特定措置の履行を求める「パフォーマンス要求（ＰＲ）の禁止（第３条）」、自国企業の待遇より不利でない待遇を与える「内国民待遇（ＮＴ）（第４条）」、最も有利な待遇が与えられている国と同一の待遇を確保する「最恵国待遇（ＭＦＮ）（第５条）」などを約束した。サービス・セクターの約束はＷＴＯ（ＧＡＴＳ）のＭＦＮルールによりＥＵ域外にも適用される。

第３章の「規制の枠組み」では、企業設立と操業に関するライセンスや資格の要件、手続きの明確化、透明化、公平性（以上、第１節）、機密情報開示要求の否定、規制や行政ガイドライン、行政手続きの透明化、スタンダードの設定に関わる手続きの透明化、国内企業と同等の権利での参加、補助金の透明化と補助金による投資利益への負の影響緩和のための協議（以上、第２節）などを約束している。国有企業との競争条件の公平化や、市場歪曲的な補助金への対応、技術移転の強要などの問題の改善につながる約束と位置付けられる。

ＥＵが通商協定等の交渉で重視する持続可能な開発目標に関する合意も実現した。第４章の「投資と持続可能な開発」では、中国が締結した協定として初めて、気候変動に関する国連枠組み条約とパリ協定の履行、気候変動緩和・適合のための再生可能エネルギー、低炭素技術、高エネルギー効率の製品・サービスへの投資の促進、他地域との協力を約束した（以上、第２節）。労働に関しても、国際労働機関（ＩＬＯ）の中核的条約の４分野の８条約のうち、中国の批准は４つのみだが、未批准の強制労働に関する中核的条約（29号、105号）批准に向けての「継続的かつ持続的な努力」と、他の未批准の２条約（結社の自由に関する87号と団結権・団体交渉権に関する98号）についても批准に向けた「取り組みを進める」約束をした（以上、第３節）。第４章に関する見解の相違には、国家間の紛争解決メカニズム（未合意）とは別に専門家パネルが関与し解決することで合意している（以上、第４節）。

3｜評価⁶
ＥＵは、ＣＡＩの大筋合意の成果として、ＥＵ企業の中国市場へのアクセスを改善し、競争条件の公平化、国有企業や補助金に関するルールの約束を取り付けた点を成果として強調した⁷。批准のための手続き凍結の原因となった、人権問題に関しても、前項の通り、ＣＡＩでは改善に向けた努力を約束している。ＣＡＩの大筋合意が「部分的」であるのは、今後の包括的協定への拡張を前提としている。産業界は、ＣＡＩを長年にわたる問題解決に向けた一歩として基本的に歓迎した。

他方、ＣＡＩへの批判には合意のタイミングが米国との関係に悪影響を及ぼすとの懸念に加えて、合意の範囲の狭さ、約束の履行が確保されていないことへの懸念などがある⁸。例えば、ＩＬＯ中核的条約の批准に関しても、期限の設定がなく、単に努力を約束しているだけである。このため、ＷＴＯ加盟後と同じように中国の約束は履行されず、「いいとこどり」を許すだけに終わるとの懸念が強い。

ＣＡＩ凍結はＥＵにおける中国への不信感の高まりの象徴である。

⁶ Gisela Grieger ‘EU-China Comprehensive Agreement on Investment levelling the playing field with China’ European Parliament research Service, March 2021 pp.10-11では、「ステークホルダーの視点」として、専門家らによる主な論点をまとめている。
⁷ European Commission‘EU - China Comprehensive Agreement on Investment-Factsheet, 30 December 2020
⁸ Gisela Grieger ‘EU-China Comprehensive Agreement on Investment levelling the playing field with China’ European Parliament research Serviceに専門家らの評価がまとめられている。

3――変わるＥＵの対中スタンス－合意から一方的手段、代替案へ

１｜戦略的自立への指向を強めるＥＵ
19年12月に就任したフォンデアライエン欧州委員会委員長は、自らの率いる欧州委員会を「地政学的欧州委員会」と位置づけている。

ＥＵにとって、地政学的な最大の脅威はロシアだが、地経学的な警戒の対象は中国にある。中国の世界経済におけるプレゼンスは、2001年12月の世界貿易機関（ＷＴＯ）加盟を機に拡大傾向が定着し、世界金融危機後、欧米が低成長に陥ったことで、その差を一気に縮めた。ＥＵの単一市場における影響力も、財の輸出に留まらず、Ｍ＆Ａを通じた技術力のある欧州企業の買収、習近平政権が2013年秋に打ち出した「一帯一路」の展開、2012年に中国がＥＵ加盟国を含む中東欧16カ国と立ち上げた協力のための枠組み「16＋1」（後にギリシャが参加し「17＋1」）などを通じて目に見えるようになった。「一帯一路」と「16＋1」について、西欧では、当初からＥＵを分断し、政治的な影響力を拡大しようとするする戦略との懐疑的な見方が存在したが、ギリシャや中東欧では、世界金融危機、ユーロ危機による経済低迷期に中国資本への期待を高めていた。しかし、ギリシャや中東欧においても投資計画の多くが遅延ないし未着工であるなど期待を裏切る結果となっている⁹。「債務のわな」の問題化や、中国が自国の戦略的利益を維持・拡大する手段として経済的な依存度を高めた国々に経済制裁を頻繁に発動するようになったことも¹⁰、中国に対する不信感を高める結果となっている。

ＥＵが、中国経済の強大化、ＥＵの単一市場における影響力の拡大と共に、地経学的な警戒を強めた様子は政策文書から確認できる。中国とＥＵは、1975年に正式に外交関係を樹立、経済、特に通商面を中心に関係を深めてきた。2003年には広範囲で協力関係を強める「戦略的パートナーシップ」を締結、2013年の「ＥＵ－中国2020戦略アジェンダ」¹¹でも、平和と安全保障、繁栄（経済協力）、持続可能な発展、文化交流を４つの重点分野として「戦略的なパートナーシップ」を深めることを確認している。しかし、ドイツ産業用ロボット企業の中国企業による買収などが衝撃となり、2016年の政策文書「新たなＥＵの中国戦略の要素」¹²では、習近平体制始動前と比べた中国の変容とグローバルなレベルでのより大きな役割を求め、グローバル・ガバナンスへの影響力を行使しようとしていることへの警戒を示し、ＥＵ独自の戦略が必要との認識を示した。そして、2019年3月に採択した政策文書「ＥＵ－中国の戦略的展望」¹³で、「中国の経済力と政治的影響力は、世界の大国になるとの野心を反映し、前例のない規模とスピードで増大」しており「もはや途上国ではない」、「ルールに基づく国際秩序を維持するためのより大きな責任、より大きな相互主義、無差別、開放性を伴うべき」という認識を示した。その上で、現在に至るＥＵの基本姿勢である「共通の目標を有する協力のためのパートナー」、「利益のバランスを見出す必要がある交渉のパートナー」であると共に「技術的主導権をめぐる経済的競争相手」であり「ガバナンスに関する異なるモデルを推進する体制上のライバル」と中国を位置付けた。

コロナ禍によって、医療防護具等の中国依存のリスクが露呈したこと、コロナ禍の起源や政策対応の巧拙を巡って、中国が自己主張を強め、体制上の優位性を強調するようになったことで、「体制上のライバル」としての中国を強く意識せざるを得ない状況となっている。

ＥＵの政策スタンスを理解するキーワードは「開かれた戦略的自立（または自律）」である。戦略的自立は、1990年代の旧ユーゴ紛争を契機に安全保障の領域で対米関係の文脈で論じられてきたが、英国がＥＵ離脱を選択し、米国で「米国第一主義」のトランプ政権が誕生した2016年頃から改めて重要性が強調されるようになった¹⁴。ＥＵの価値観を守り、競争条件の公平化を実現する手段として、単一市場のためのルールメーキングで培われたグローバルなルールメーカーとしての影響力を積極的に行使するようになっている。

フォンデアライエン委員長率いる欧州委員会は、新たな成長戦略として「欧州グリーン・ディール」¹⁵を立ち上げ、2050年の温暖化ガス排出ゼロを目標に、持続可能な経済・社会への転換を実現すべく、包括的な政策の見直しを進めている。すべての領域において、ＥＵの「開かれた戦略的自立」と域外との「競争条件の公平化」を目指す方針は一貫している。

産業面では、20年3月に「新産業戦略」¹⁶で、(1)欧州産業の国際競争力と公平な競争条件の維持、(2)気候中立化に道を拓く、(3)デジタルの未来を形作ることを優先課題とした。(1)の実現は、保護主義的措置ではなく適切な条件の設定と、単一市場の影響力、規模、統合を活用し、欧州の価値と原則を象徴する高い国際基準を設定することによる。21年5月の「2020新産業戦略アップデート」¹⁷では、輸入依存度が高くかつ調達先の多様化や域内代替が難しい品目を特定し、戦略的に重要な分野でのアライアンスを強化することで脆弱性を克服する方針を示した。同文書では、輸入に依存する原材料や医薬品原料、グリーン移行やデジタル移行に必要なセンシティブな137の品目の調達先を分析し、52％という圧倒的シェアを中国が占めることも明らかにしている。バッテリー、循環型プラスチック、原材料、クリーン水素、半導体などの分野で調達先を分散し、エコシステムを強靭化する戦略的自立に資するアライアンスの促進のため、国家補助ルールの適用除外とする「欧州の共通利益に適合する重要プロジェクト（ＩＰＣＥＩ）」を積極的に認定する方針である。アライアンスでは「可能な限り、志を同じくするパートナーとの協力を追求」するとして「開放性」と「公平性」を強調している。実際、始動済みのアライアンスには、日本のほか、米加豪韓や新興国も含めたＥＵ域外の企業等も参加している。しかし、中国、ロシアの企業等は参加しておらず、権威主義国家への依存度の引き下げが指向されていることがわかる。

通商政策もＥＵの戦略的利益のために活用する¹⁸。21年２月公表の「通商政策レビュー」¹⁹では、中国のＥＵ内外の環境変化への対応として「開かれた、持続可能かつ積極的な通商政策」を目指す方針を示した。通商政策の重点課題としては、(1)ＷＴＯ改革、(2)ＷＴＯや通商協定、国境炭素税を通じたグリーン移行の支援、責任ある持続可能なバリューチェーンの促進、(3)デジタル化とサービス貿易の支援、(4)ＥＵの規制の影響力の強化、(5)近隣諸国とアフリカとの関係の強化、(6)通商協定の実施・執行を強化し、競争条件の公平性を確保するという６項目を挙げている。