2021年09月01日

英国におけるソルベンシーIIのレビューを巡る動向(その1)-Brexit後の英国での検討の動き-

中村 亮一

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1―はじめに

英国は2020年2月1日にEUから離脱したが、2020年12月31日までは移行期間としてEU法が適用されてきた。これまでEU加盟国として、EUのソルベンシーII制度下にあった英国であるが、2021年からは、独自の新たな規制を構築していくことが可能になっている。

これまで、EUにおけるソルベンシーIIのレビューを巡る動向について、多くのレポートで報告してきたが、英国も独自に(英国における)ソルベンシーIIのレビューを進めている。今回と次回のレポートでは、英国におけるソルベンシーIIのレビューを巡る動向について、英国がどのような問題意識を有して、どのようなプロセスで、ソルベンシーIIのレビューを進めようとしているのかについて、過去1年間の動きを追うことで報告することにする。

まずは、今回のレポートでは、2020年10月に出された英国政府によるソルベンシーIIレビューの証拠要請1に関連しての、その具体的内容とそれに対するABI(英国保険会社協会)の規制担当者のコメント等を報告する。なお、今回の証拠要請は英国政府(財務省)によるものであるが、実際の規制内容等の検討等はイングランド銀行傘下のPRA(Prudential Regulation Authority:健全性規制機構)によって行われていくことになる。
 
1 「Call for Evidence」の翻訳として使用しているが、一般的には、政府のモデル分析などについて、「その根拠となる仮定やデータが適当であり、利用可能な最善の根拠に基づくものあるかを検証するため、広く国民各位、専門家、事業者、NGOなどに対して、質問票の照会事項に沿った、根拠に基づく情報の提供を照会するもの」として、「根拠に基づく情報提供の照会」と翻訳されている(内閣官房国家戦略室コスト等検証委員会Webページより)。

2―英国政府によるソルベンシーIIレビューの計画の発表

2―英国政府によるソルベンシーIIレビューの計画の発表

1|Rishi Sunak財務大臣の声明 
2020年6月23日に、英国のRishi Sunak財務大臣は、書面による閣僚声明2の中で、英国政府がソルベンシーIIの特定の機能を見直し、「英国の保険セクターの構造的特徴を考慮して適切に調整されている」ことを確認すると発表した。

この計画は、銀行、投資会社、及び関連する多数の金融サービス法に関するEU規則を再検討する提案を発表した声明の中で、明らかにされた。

この声明の中で、Rishi Sunak財務大臣は、まずは英国の金融セクターの規制を考える上で、EUとの関係を含めて、「英国の金融セクターの将来の成功は、ビジネスを行うための世界クラスの環境によって支えられる。次に、私たちの将来の法律は、英国にとって正しいこと、国全体の経済的繁栄を支援し、金融の安定性、市場の完全性、消費者保護を確保し、英国が世界をリードする金融センターであり続けることを保証することによって導かれる。EUとの永続的な将来の関係は、金融サービスにおける英国の主要なグローバルな役割を補完するのに役立つ。政府は、英国とEUの間の同等性に関する包括的な相互の発見が両当事者の最善の利益であると引き続き信じており、私たちはこの点に関する彼らの意図についてEUとの対話を継続することを約束する。」と述べた。

その後、「健全性要件の更新」とのタイトルの中で、「英国を主要なグローバル金融センターとして区別する特徴(開放性、安全性と透明性、革新的で回復力のある市場)も、英国が設計に重要な役割を果たしてきた金融規制の国際基準に部分的に固定されている。英国は、G20、金融安定理事会(FSB)、バーゼル銀行監督委員会などの組織を通じて、多くの主要な改革分野で先導してきた。調和のとれた国際基準は、英国のセクターを支える開放性と回復力を促進するための鍵である。」とし、さらに「英国は、EUの金融サービス規制の設計において極めて重要な役割を果たした。政府は、慎重な健全性と、消費者保護や比例性などの他の重要な規制上の成果を維持することに引き続き取り組んでいる。しかし、28か国の妥協案として設計された規則が、英国などの大規模で複雑な国際金融セクターにとって正しいアプローチであるとあらゆる点で期待できるわけではない。英国がEUを離脱した今、EUは当然、英国の利益に関係なく、現在の規則を修正することについて既に決定を下している。したがって、EU以外の英国市場により適したものになるように、実装へのアプローチも調整する。」と述べた。

また、ソルベンシーIIに関しては、「政府はまた、ソルベンシーIIの特定の特徴のレビューを進めて、英国の保険セクターの構造的特徴を考慮して適切に調整されていることを確認する予定である。このレビューでは、英国が加盟国であった間に長年の議論の対象となってきた分野を検討する。その一部は、EUの意図するレビューの一部を形成する場合もある。これらには、リスクマージン、マッチング調整、内部モデルの運用、及び保険会社の報告要件が含まれるが、これらに限定されない。 政府は2020年秋に証拠要請を発表する予定である。」と述べた。
2|この声明に対するABI(英国保険会社協会)の反応
これに対して、ABIの規制責任者であるHugh Savill氏は、「英国市場に適したソルベンシーIIの改訂を歓迎する。リスクマージンの改善はかなり遅れており、マッチング調整は、COVID-19をきっかけに英国経済への待望の投資を促進する必要がある。」と述べた3

3―英国政府によるソルベンシーIIレビューの証拠要請

3―英国政府によるソルベンシーIIレビューの証拠要請

2020年10月19日に、英国政府(財務省)は「ソルベンシーIIレビュー:証拠要請」ということで、英国の保険セクターの健全性規制の改革に関する見解を求めた4
1|概要
この証拠要請は、ソルベンシーIIレビューの最初のステップである。

このレビューは、以下の3つの目的によって支えられている。

・活気に満ちた革新的で国際的に競争力のある保険セクターに弾みをつける。
・保険契約者を保護し、企業の安全と健全性を確保する。
・保険会社が成長をサポートするための長期資本を提供することを支援する。これには、インフラストラクチャ、ベンチャーキャピタル、グロースエクイティ、その他の長期的な生産資産への投資、及び政府の気候変動目標に沿った投資が含まれる。

政府は、英国の保険セクターと規制アプローチの独自の機能をサポートするために、健全性規制制度をどのように調整するかについての見解を求めている。検討領域以外の項目に対する意見も歓迎されている。
2|検討領域
検討領域としては、以下の項目が挙げられている。

・リスクマージン
・マッチング調整
・SCR(ソルベンシー資本要件)の算出
・多重内部モデルを使用した連結グループソルベンシー資本要件の算出
・技術的準備金の移行措置の算出
・報告要件
・外国保険会社に対する支店資本要件
・ソルベンシーIIの下でのPRAによる規制のための臨界値
・保険会社の新規参入
・RFR(リスクフリー・レート):LIBOR(ロンドン銀行間金利)からOIS(オーバーナイトインデックススワップ)への移行
・その他の検討事項
3|証拠要請後の対応と次のステップ
この証拠要請に対する協議期間は、当初の期間が1か月延長されて2021年2月19日までとされた。また、今後の対応と次のステップについては、以下のように記述されていた。
 

英国政府は、回答を発表する前に、証拠要請に対する回答を慎重に検討する。政府は、公開協議への対応のタイミングに関する政府のガイドラインと整合的な証拠要請に対応する。

証拠要請から生じる健全性規制の枠組みの一部の変更案は、PRAの規則の変更を考慮すべきか否かを含め、PRAによる更なる分析の参考となるかもしれない。その場合には、適切な場合には、PRAは、PRA自身の協議慣行と整合的な形で、さらに技術的で適切な協議が何であるかを検討する。他の改正案は立法を必要とするかもしれない。政府は、証拠要請に応じて改革をどのように進めるかを明らかにし、必要に応じてさらに協議する。

この証拠要請に対する意見を踏まえての英国政府の対応については、2021年7月1日に公表されている5。これについては、次回のレポートで報告することとする。  

4―英国におけるソルベンシーIIレビューにおける検討領域

4―英国におけるソルベンシーIIレビューにおける検討領域―具体的内容

ここでは、英国政府によるソルベンシーIIレビューの証拠要請に挙げられている検討項目の具体的内容について報告する。
1|リスクマージン
現在設計されているリスクマージンについては、その規模やボラティリティについて、懸念が表明されてきた。例えば、PRAは、リスクマージンは、導入時から、生命保険会社、特に年金などの保証を伴う長期的な事業に関して、予想されていたよりも大きく変動性が大きいことを認識していた。

現在の資本コスト法によるリスクマージンは、長期契約を引き受ける保険会社において、低金利環境で極端に高い。その結果、生命保険会社はバランスシート上に追加的な資源を保有しなければならなくなり、これらの活動のコストが上昇し、過度に高いリスクマージンという形で最適とは言えない資源配分となってしまっている。

また、この方法論は不安定なリスクマージンをもたらす可能性がある。リスクマージンは、金利の変化に敏感に反応しすぎており、金利が低下するにつれてリスクマージンが過度に上昇するといったプロシクリカルな動きをする可能性がある。このような感応度は、低金利が長期化する環境下で特に顕著である。その結果、生命保険会社のバランスシートは必要以上のボラティリティにさらされ、安定的な運用に支障をきたす可能性がある。

リスクマージンの大きさとボラティリティを小さくするために、生命保険会社は、リスクマージンに影響を与える特定のリスク、具体的には、長寿リスクの影響を軽減する活動への関与を増加させてきている。特に、リスクマージンの拡大など、バランスシート上のリスク負担を軽減するために、生命保険会社は長寿リスクを再保険に出再してきた。このような再保険は、再保険の提供者が英国外にいる場合、リスクマージンを削減する上で最も費用対効果が高いが、このような活動は、PRAによる保険会社の監督の複雑さを増大させ、保険会社のバランスシートのリスク・プロファイルに他の形で影響を及ぼす可能性がある。

さらには、リスクマージンが保険会社のバランスシートに及ぼす短期的な悪影響については、移行措置によって比較的抑制されているが、この移行措置によるベネフィットは毎年減少し、2032年から完全に消滅することになる。

リスクマージンの算出方法は、EU保険セクター全体の構造的特徴を考慮して設計されている。しかし、リスクマージンの現行設計の悪影響は、英国のように、年金などの保証付きの長期生命保険契約が相当量引き受けられ、より低い長期割引率で割り引かれている国6では、不均衡に感じられる可能性が高い。

政府は、(1)リスクマージンをどのように改革して、英国の保険セクターにより良く適応させるか、(2)リスクマージンの算出に用いられている既存の手法の効果・コスト、(3)現在の「資本コスト」アプローチを修正し、リスクマージンの規模とボラティリティを縮小し、その適用が保険セクターの構造的特性をよりよく反映するようにするための望ましい手段、について意見を求めている。

なお、リスクマージンについては、IFoA(Institute and Faculty of Actuaries:英国アクチュアリー会)のリスクマージン作業部会による2019年の論文7など、既に多くの提案が出されている。
 
6 ポンドは、50年間の市場金利を使用しているのに対して、例えばユーロは20年間の市場金利しか使用していない。
7 https://www.actuaries.org.uk/system/files/field/document/Risk%20Margin%20Working%20Party%20Research%20Paper%20Final%2008082019_0.pdf
2|マッチング調整(MA
マッチング調整(MA)により、健全性規制制度は、長期の資産と負債の緊密な「マッチング」を含む特定の条件を満たす保険会社が他の会社よりもリスクにさらされないことを認識する。MAを使用することで、年金の提供と手頃な価格が向上する。MAの展開は、経済への長期資金の提供もサポートする。

政府とPRAは、MAの目的を支持している。政府は、資産及び負債の適格性を判断するために使用される基準を含め、MAが最適に機能しているかどうかについての見解を求めている。さらに、政府は、気候変動の実現、「レベルアップ」、及び適切なインフラストラクチャやその他の長期的な生産資産を含む長期的な投資目標をより適切にサポートするために、MAが果たす可能性のある役割についての見解を求めている。また、MAを使用するための申請プロセスに関する見解も求めている。

MAは、年金事業の性質とそれがさらされるリスクを最もよく反映する方法で、将来の保険契約者の支払いの推定を達成する。多くの生命保険会社の負債が長期的かつ固定的であることから、生命保険会社に対して、2018年末で680億ポンドのベネフィットを与えている。

ただし、MAに適格な負債と資産の種類に関しては非常に制限がある。

このため、MAポートフォリオに資産を組み入れることを容易にするために、資産を証券化する等の再構築を行っている保険会社もある。証券化により、浮動キャッシュフローは証券化ビークルを用いて固定キャッシュフローに換算される。ただし、これが生み出す複雑さやコストのため、全ての保険会社が利用できるわけではないことから、中小会社にとっての障壁になっている可能性がある。

また、MAの申請プロセスは、保険会社とPRAにとって、相当な資源を必要とする複雑なものとなっている。

さらには、MAが長期資産とともに使用されることから、主としてデフォルトリスクにさらされるだけでなく、気候変動から生じる移行リスクを過小評価していることを懸念している。

政府は、MAが気候変動関連のリスクをより適切に反映し、持続可能な投資に貢献するために、どのような変更が行われるべきかについての意見も求めている。
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中村 亮一

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