2021年06月01日

高齢者の移動支援に何が必要か(下)~各移動サービスの役割分担と、コミュニティの変化に合わせた対応を~

生活研究部 准主任研究員・ジェロントロジー推進室兼任   坊 美生子
保険研究部 主任研究員・ヘルスケアリサーチセンター・ジェロントロジー推進室兼任   三原 岳

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4|今後の課題
(1)各移動手段の役割分担による地域交通ネットワーク全体の利便性と持続性の確保
秦野市高齢介護課は、既存の公共交通とボランティア送迎との関係について「まずは公共交通が一番」というスタンスを取り、共存を目指している。ボランティア送迎は、公共交通ネットワークの不足を補うものであり、全て代替できるわけではないからである。例えば、住民が公共交通を利用しなくなれば、いずれ減便や路線縮小などサービスレベルが低下し、長距離移動や定時の移動ができなくなってしまう。このため、上述したように、市は地域ケア会議等で、医療・介護の専門職らに、地域公共交通に関する説明をして利用促進を働き掛けているという。

さらに、地域住民から移動手段に困っているという話が入った時も、まずは「公共交通を使いましょう」というところから説明し、利用を促すという。その上で、公共交通を利用できない人に対して、(1)介護保険の認定を受けている場合などは、訪問型サービスDや福祉有償運送を利用できる、(2)介護保険の認定を受けていなければボランティア送迎を検討する、という手順で説明しているという。
(2)一層の高齢化による利用者の属性変化に合わせた対応
秦野市のボランティア送迎は始まったばかりだが、数年のうちに、介助が必要な利用者が出てくることも予想される。このため、ボランティア送迎を現状のまま継続できるかどうか、見極める必要が出て来るだろう。市としては、ボランティア送迎は、地域住民が無償で提供するものであるため、活動を検討する住民に対し、「自分で乗り降りできる人」を送迎対象とするよう助言しているという。さらに、自分で乗り降りすることが難しくなってきた高齢者については、ボランティアから地域包括支援センターに対応を依頼することで、介護サービスの利用などを検討してもらうという。また、同市には社会福祉法人など6団体が、要介護者や障害者らの運送を行う「福祉有償運送」を実施しており27、それらの利用を検討してもらうこともできる。

しかし、1|で述べたように、同市では今後、ボランティアドライバーの主な担い手である前期高齢者が減少し、送迎の主な利用者である後期高齢者が増加すると予測されている。各地域で高齢化が加速すれば、ボランティア送迎でカバーできる範囲が縮小したり、ボランティア自身が支援する側から支援される側に回ることも予想される。こうした地域の変化に前もって対応しておくことが、今後の課題になると思われる。

では、2つの事例を通じて、どのような示唆が得られるだろうか、以下、前稿「高齢者の移動支援に何が必要か(上)~生活者目線のニーズ把握と、交通・福祉の連携を~」で今後の課題として挙げた(1)「生活者目線に立った移動ニーズの把握」と、(2)「交通と福祉の連携」について、2つの事例から得られる示唆を抽出したい。  

4――好事例から見える示唆

4――好事例から見える示唆

1|高齢者等の移動ニーズの把握と施策への反映
まず、「生活者目線に立った移動ニーズの把握」についてである。丹波市の場合、高齢者や障害者の生活実態とニーズを把握するために、様々な関係団体や住民とのコミュニケーションを重層的に行っている。2-2|で説明したように、直接的な方法としては、(1)65歳以上の高齢者約1万人を対象にし、交通需要に関するアンケートを実施、(2)各種団体の推薦により、計6地域89人の市民と意見交換を行った。間接的な方法としては、(3)自治会長会、(4)自治会、(5)地域ケア会議、(6)障害者地域支援会議、(7)民生委員児童委員協議会――という多様なルートを通じて、関係者と意見交換を行った点が大きい。

確かに同市独自の事情として、「地域医療の存続」を求める大きな住民運動があったため、「住民が居住地区の診療所へアクセスできる」という生活密着型の目的が据えられていた影響も考えられるが、結果的には高齢者等の生活に役立つ移動サービスとして乗合タクシーが定着している。上記のような直接、間接の方法で重層的に住民の意見を集約した方法は、住民運動の有無に関わらず、他の自治体でも大いに参考になるのではないだろうか。

秦野市の例も独特である。もともとは市長が懇談会で聴取した高齢者の生の声が交通、福祉両部局に伝えられた。そこで、高齢介護課が高齢者の要望に応じ、「認定ドライバー養成研修」という形でボランティア送迎の担い手育成と活動支援を始めた。さらに、大根・鶴巻で始まった送迎活動においては、研修修了者らによる提案の他に、生活支援コーディネーターからも地域の高齢者の状況について情報を集めている。

ここで特筆すべきは、生活支援コーディネーターの存在である。生活支援コーディネーターは2015年の介護保険法改正で、市町村が新たに配置することが決められた。その役割としては、高齢者が地域で生活し続けられるように、高齢者が外出できる場所や支援団体等に関する情報を収集して、高齢者に紹介したり、関係者同士をマッチングしたりして、地域に支え合いの仕組みを構築することである。そのような役割から言えば、地域の移動問題に関しても、生活支援コーディネーターを中心として、移動困難者とボランティア候補をつなぐことが期待される28

この観点で、秦野市の取り組みについて考察すると、市は地域包括支援センターごとに一人ずつ配置している生活支援コーディネーターのネットワークを生かして、移動問題を地域課題として把握している。既にボランティア送迎が始まっている2地区以外でも、生活支援コーディネーターを通じて移動困難の情報が寄せられ、市が対応を検討しているという。

全国的に見ても、大部分の市町村の福祉部局では、高齢者の移動手段が大きな地域課題になっていることを把握している。例えば、厚生労働省の委託調査で2019年度、全国の市町村の介護保険事業担当者を対象に実施されたアンケートによると、高齢者の移動手段確保について「問題だと感じる」「やや問題だと感じる」と回答した市町村は計95%に上った29。しかし、同調査によれば、介護保険財源を活用するなどして、高齢者等への移動支援や送迎サービスが「既にある」「実施することが概ね決まっている」と回答した市町村は19%、「具体的な予定はないが、検討している」は25.9%にとどまり、「検討はしていない」が48.7%となっていた。

要するに、多くの市町村では、少なくとも介護保険担当は高齢者の移動支援に関するニーズを把握しているものの、主体的に対策に乗り出すことができていないか、あるいは公共交通担当と情報共有、連携して取り組むことができていないと考えられる。従って、ニーズを施策に反映する段階で、大きなハードルがあると考えられる。このため、丹波市や秦野市のように、地域の様々な関係者から意見を聴いて、各地域で起きている移動の問題点を整理し、必要な支援を洗い出していくという次のステップが重要になる。
 
28 例えば、三菱UFJリサーチ&コンサルティング(2021)「介護保険制度等に基づく移動支援サービスに関する調査研究事業報告書」(厚生労働省老人保健健康増進等事業)では、生活支援コーディネーターの重要性が言及されるとともに、東京都八王子市と並んで秦野市の事例も紹介されている。
29 同上(2020)「介護保険制度等に基づく移動支援サービスに関する調査研究事業報告書」(厚生労働省老人保健健康増進等事業)
2|交通と福祉の連携
次に、2つ目の課題である「(2)交通と福祉の連携」について、丹波市と秦野市が取った方法を改めて確認したい。

丹波市の場合は、1|でも述べたように、計画段階から地域ケア会議や障害者地域支援会議、民生委員児童委員協議会との意見交換を行い、移動困難者の生活実態に応じたニーズを聴き取るように努めている。また、2で述べたように、乗合タクシー導入前に発足した丹波市地域公共交通活性化協議会には、自治会長会に加え、老人クラブ連合会や身体障害者福祉協議会、市社会福祉協議会が入っており、高齢者や障害者の意見を取り入れる体制が敷かれている。

さらにユニークなのが、2020年度に同協議会が兼ねる丹波市地域公共交通会議の作業部会として、福祉交通部会を設け、福祉部局と連携しながら交通施策を検討している点である。福祉交通部会の構成員には、公共交通会議本体の委員らが一部参加し、事務局としては、交通施策を担当するふるさと創造部と健康福祉部が出席している。

秦野市の場合は、二つの段階がある。まず第一段階として、2015年頃から市長懇談会で高齢者から移動困難の訴えが出され、市長から交通住宅課と高齢介護課の両サイドに対し、対応を検討するよう指示が出された。これは直接、交通と福祉の連携を指示したものではないが、両部局が共通課題を抱えていることを認識し、協力し合う素地となったと見ることができるだろう。

第二段階が、訪問型サービスDや認定ドライバー研修という新事業をきっかけに、介護保険課と交通住宅課が具体的に情報共有、連携する態勢ができたことである。地域ケア会議に交通担当者が、公共交通会議に介護保険担当者が出席する、というような形式的なことの他に、普段から執務室を行き来し、「この地区で移動に困っている高齢者がいる」など細かな情報まで共有し、互いに相談に乗ったり、対応を引き受けたりしているという。

一方、全国的に見ると、両者の連携は十分と言えない。例えば、上述の調査結果を見ると、介護保険財源から補助等を行う移動支援サービス・送迎の実施について「検討は行っていない・行ったことはない」と回答した市町村(n=554)の理由についてみてみると、「移動支援は、地域課題ではあるが、主に公共交通担当が検討を行っている」が32.3%などとなっていた30。このため、全国の多くの市町村の介護保険担当は地域課題として、高齢者の移動問題を把握しているものの、主体的に対応すべき課題だと認識しているとは言えない状況である。

このため、実際の交通施策に反映させるには、まずは交通部局と情報共有し、道路運送法に基づいたコミュニティ交通などで対応するのか、介護保険法に基づいた訪問型サービスDを実施するのか、またはいずれでもないボランティア送迎のサポート事業を目指すのか、もし目指すとすればどちらが引き受けるのか、という点を検討することが必要であろう。
 
30 他の回答は「現在は、住民主体の『通いの場』などを増やしている段階で、移動手段の確保までは検討が至っていない」が48.9%、「移動支援は、地域課題ではあるが、課題解決のために核となって動く人材がいない」が39.5%、「総合事業に基づく移動支援サービス・送迎に関する制度、道路運送法の制度等が理解できず、検討に手がついていない」が22%、などだった。
 

5――「幹線交通―生活交通―福祉交通」を実現…

5――「幹線交通―生活交通―福祉交通」を実現する上での今後の課題

1各移動サービスの役割分担による地域交通ネットワーク全体の利便性と持続性確保
最後に、前稿「高齢者の移動支援に何が必要か(上)~生活者目線のニーズ把握と、交通・福祉の連携」で述べた切れ目のない移動支援に関して、今後の課題を述べたい。従来、交通政策は大量輸送を担う公共交通と、それを利用することが難しい障害者や要支援・要介護者向けの福祉交通という役割分担で進められてきたが、社会経済情勢の変化を受けて見直しが必要となっている。具体的には、どちらの利用も難しい後期高齢者等が増えている一方、公共交通が衰退していることで、買い物や通院、外出機会の確保など、日常生活に密着した生活交通の役割が重要になっており、「幹線交通―生活交通―福祉交通」という切れ目のない交通サービス、移動支援が必要となっている。

より詳しく説明すると、バスや鉄道など幹線交通に期待される役割は長距離移動や大量輸送であり、通勤通学の移動手段、日常生活圏を超える移動サービスである。一方、生活交通は公共交通の利用困難者に対し、よりきめ細かく、ドアツードアに近い移動サービスを提供するネットワークであり、丹波市のデマンド式乗合タクシーや秦野市のボランティア送迎はこの分類に含まれる。福祉交通は、より自立度の低下した高齢者や障がい者らに対し、介助を含めた移動を提供するサービスであり、秦野市の訪問型サービスDはこの分類である。この三つが適切に役割分担を果たして全体を最適化し、体系間の連携と利便性向上を図ることが重要となる。

例えば、丹波市では生活交通に相当するデマンド型乗合タクシーを合併前の旧町の区域にとどめ、旧町域を超える移動には路線バス等の利用を促している。同市でたびたび議論されているように、乗合タクシーの利便性を上げるために運行エリアを拡大すると、幹線交通の乗客減少や減便等につながり、大量、長距離の輸送サービスが供給できなくなる危険性がある。秦野市も福祉関係者に対して公共交通に乗って持続させる重要性を訴えている。逆に、幹線交通に影響が出ることに神経質になり過ぎて、生活交通の運行エリアや時間帯を絞り過ぎると、せっかく導入しても利用が低迷する事態を招きかねない。このため、各移動サービスの役割を明確にし、どのニーズにどの移動サービスで対応していくのかを考える必要がある。

つまり、行政としては、いずれか一つの移動サービスだけに力点を置くのではなく、各移動サービス間の乗り継ぎを改善してそれぞれの利便性を向上させたり、利用促進策で連携して相乗効果を図ったりして、「幹線交通―生活交通―福祉交通」という地域交通ネットワーク全体を活性化していく必要があるだろう。実際、2020年の改正道路運送法で自家用有償旅客運送をタクシー会社に委託する「協力型」の制度が設けられたことや、地方のバス会社の共同経営を認める独占禁止法の特例が成立したことも、交通関係者の「競争から協調へ」の流れを象徴する動きと見ることが可能であり、本稿で指摘した関係者の役割分担や連携に通じる部分がある。

さらに、自家用有償旅客運送の導入・拡大が往々にして既存の交通事業者の反発を招いている実態を踏まえると、地域公共交通会議や地域ケア会議など、関係者が集まる会議で、それぞれの移動サービスの役割分担や連携に向けた方針や姿勢を明示することによって、互いの理解と協力を得やすくなるのではないだろうか。2020年の改正活性化再生法を経て、市町村には自家用有償旅客運送やスクールバス等、「地域の輸送資源を総動員」することが求められており、それを実現するためにも、市町村が地域の関係者と連携しつつ、「幹線交通―生活交通―福祉交通」という交通ネットワークの構築に向けて努力する必要がある。

連携が可能なテーマの一例として、ドライバー確保が挙げられる。ドライバー不足は、移動サービスに関わる事業者や団体の共通課題だからである。市町村が音頭を取って、合同で人材確保、人材育成に取り組む機会を設けることで、そのような機運を醸成していくこともできるのではないだろうか。今回の事例で言うと、秦野市の認定ドライバー養成研修は、ボランティア送迎の担い手を育成すると同時に、介護事業所の運転手を輩出する場としても成果を挙げ始めている。

また、利用者の立場で言えば、いずれか一つの移動サービスしか使わない訳ではなく、都合によって使い分けるものである。丹波市でも、「行きは乗合タクシー、帰りは普通タクシー」という利用の仕方が見られており、ヒアリングによると、乗合タクシーの運行日の方が、普通タクシーの利用も多いという。適切な役割分担の下、一つの地域で複数の移動サービスがあることで、利用者の選択肢が広がり、それぞれの体系にとっても相乗効果が生まれる場合もある。
2|一層の高齢化による利用者の属性変化に合わせた対応
もう一つの課題は、コミュニティの一層の高齢化への対応である。前稿「高齢者の移動支援に何が必要か(上)~生活者目線のニーズ把握と、交通・福祉の連携」で述べたように、2010年頃から、ドアツードアに近いデマンド式乗合タクシーを導入する市町村が増加しているが、地域に80歳代、90歳代の高齢者が増加した場合、サービスレベルをもう一段階、変えていく必要があると考えられる。「幹線交通―生活交通―福祉交通」という枠組みで言えば、今後は福祉交通を充実させることが必要になるのではないだろうか。

加齢による身体機能の衰えのスピードは個人によっても異なり、死亡直前まで一人で乗り物に乗って外出することができる高齢者もいる31。一方で、丹波市の乗合タクシーの10年の実績が示すように、これまでの利用者の中に、介助を必要とする高齢者や、認知症の人が増えてくることも予想される。そうなると、ドアツードアの移動サービスであっても、一人で利用することが難しい人が増えてくるだろう。より、利用者へのサポートを付加した移動サービスが必要となるのではないだろうか。

具体的には、介護サービスとしての訪問型サービスDや、福祉有償運送に加え、丹波市の「新おでかけサポート事業」のように、一定の要介護レベルに達した高齢者本人と介助者に対し、タクシー料金を助成する方法もある。市町村が、地域特性や地域資源に合わせて、さらに高齢化が進んだ場合の交通・移動支援施策について、前もって検討していくことが必要だと思われる32

これまでは、例えば地域で福祉有償運送が行われていても、地域公共交通計画の中に位置付けられていないケースが数多く見られるなど、地域公共交通ネットワークの中で、福祉交通が特別扱いされてきた面があるのではないだろうか。しかし、これから後期高齢者が増加するのに伴い、介助付きの移動サービスを必要とする人は増えていくことが予想され、福祉交通の役割が高まっていくと考えられる。

また、組織の点で言うと、市町村においては、交通施策・移動支援を計画、実行するにあたり、福祉部局の役割がより高まっていると言える。2015年以降、国の介護保険制度の中で移動サービスが初めて位置付けられたことは、市町村の福祉部局に対し、高齢者の移動支援施策により積極的な関与を求めたものだと言える。一方、交通部局も、福祉交通に関して、これまで以上の対策を講じることが必要になってくると考えられる。丹波市地域公共交通会議が設置した福祉交通部会のように、公共交通ネットワーク全体を把握する場で、福祉交通により目配りできる工夫が必要になる。
 
31 坊美生子(2020)「超高齢社会の移動手段と課題~「交通空白」視点より「モビリティ」視点で交通体系の再検証を~」基礎研レポート。
32 ただし、例えば、家族による介助がある日や、体調の良い日は乗合タクシーを利用し、家族の都合がつかない日や体調が悪い日は福祉有償運送を利用するなど、同じ人でも、その日によって移動能力は異なってくる。高齢者一人に対してサービスを一つに限定しない配慮も必要だろう。
3|全庁的な対応と首長のリーダーシップも必要
2つの事例を超える示唆として、全庁的な対応を図るため、首長によるリーダーシップの必要性にも言及したい。これまで、交通部局と福祉部局の相互連携の重要性について繰り返し述べてきたが、移動は暮らしそのものであり、まちづくりや教育、環境問題にも関わる。このため、移動に関する住民の意見や要望は、暮らしに密着している多くの部局の耳に入る可能性がある。

しかし、そうした声を個別の問題として捉えたり、「交通や福祉の問題」と片付けたりすると、住民の困りごとを見落とす危険性がある。そこで、市町村全体の問題として対応するためには、「移動」を組織の重要課題として位置付けるとともに、全庁的に情報共有する場が必要ではないだろうか。例えば、大阪府太子町は部長級の庁内組織「地域包括ケアシステム検討会議」を設置し、地域公共交通に関する検討内容やボランティアの送迎活動などについて情報共有に努めているという33

そもそも、市町村は住民の暮らしに最も身近な基礎自治体であり、分野横断的な総合行政を果たす必要がある。そのためには首長がリーダーシップを発揮し、移動に関する課題意識を全庁的に共有するとともに、それぞれの部局で決定した施策を関係者間に共有することで、庁内の部局だけでなく、交通事業者や介護事業所、住民などにも分かりやすく方針を伝える基盤になるだろう。
 
33 全国移動サービスネットワーク編(2021)「住民参加による移動サービスの創出・発展に向けて」。
 

6――終わりに

6――終わりに

本稿では、超高齢社会に見合った「幹線交通―生活交通―福祉交通」という切れ目のない交通サービス、移動支援を構築していくために、丹波市と秦野市の二つの好事例から、住民ニーズを把握、反映する具体的な方法について要点を説明してきた。そして今後の課題として、地域公共交通全体の利便性、持続性を高めること、コミュニティの一層の高齢化による利用者の属性変化に柔軟に対応していくこと、福祉・交通の連携を含めた全庁的対応が必要であることを論じてきた。

公共交通の衰退と高齢化の加速により、高齢者らの移動手段確保は、これまで通りの対応では追い付かなくなっている。地域の交通事業者は、これまでの競合、競争の関係から、共同、協調の関係へとスタンスを変えて、ドライバー確保や啓発などの共通課題に取り組む必要がある。市町村自身は、首長の下で横断的組織を設けるなどして、まずは庁内で、移動の重要性を理解し、一緒に取り組む職員を増やすことが重要になるだろう。そして庁外では、交通・移動サービスに取り組むアクターを増やし、連携を図っていくことが求められる。本稿で紹介した秦野市の認定ドライバー養成研修は、送迎ボランティアを増やす取り組みであるが、地域の規模や特徴によっては、地元企業の協力を得るよう工夫する方法もあるのではないだろうか。

移動困難は切迫した問題であり、住民の生活を支える市町村自身が、一段階ギアを上げて対応する必要がある。

謝辞
本稿のヒアリングに多大なご協力を頂いた、丹波市ふるさと創造部ふるさと定住促進課と、秦野市福祉部高齢介護課の方々に深く感謝申し上げたい(所属は2021年5月時点)。
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生活研究部

坊 美生子 (ぼう みおこ)

保険研究部

三原 岳 (みはら たかし)

(2021年06月01日「基礎研レポート」)

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【高齢者の移動支援に何が必要か(下)~各移動サービスの役割分担と、コミュニティの変化に合わせた対応を~】【シンクタンク】ニッセイ基礎研究所は、保険・年金・社会保障、経済・金融・不動産、暮らし・高齢社会、経営・ビジネスなどの各専門領域の研究員を抱え、様々な情報提供を行っています。

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