中央銀行デジタル通貨の行方－2020年の振り返りと今後の見通し　|ニッセイ基礎研究所

1――はじめに

世界で中央銀行デジタル通貨（以下、ＣＢＤＣ）の研究開発が加速している。2020年は、世界第２位の経済大国である中国が、デジタル人民元のパイロット試験を開始しただけでなく、小規模な新興国であるバハマやカンボジアが、世界で初めてＣＢＤＣを正式展開する「節目の年」となった。その動きを受けて、政府が積極的な検討を始めるなど、日本国内でもＣＢＤＣに対する関心は、急速に高まって来ている。

日本では、今年２月以降、複数の自民党会議体から、政府・日銀に対してＣＢＤＣの検討を促す提言が行われ、７月に閣議決定された「経済財政運営と改革の基本方針2020」（骨太方針）には、初めてＣＢＤＣの検討方針が盛り込まれた。主に、予算に関わる財政経済政策の基本方針を表す骨太方針は、その時々の政権が重視する日本の課題を映し出した鏡でもあり、今回の決定はＣＢＤＣを、国家的な検討課題に位置付けたことを意味している。その後、10月には日本銀行も実証実験を2021年度の早い時期に開始することを明らかにしており、一歩踏み込んだ検討を始めている。

本稿では、ＣＢＤＣの概要を把握したうえで、2020年の国内外の動向を振り返り、来年以降の展望について考察する。

2――中央銀行デジタル通貨とは

1｜CBDCの概要
近年、各国で研究開発が進む中央銀行デジタル通貨は、英語表記の「Central Bank Digital Currency」の頭文字を取って「ＣＢＤＣ」と呼称される。ＣＢＤＣは、中央銀行が発行するデジタル化されたマネーであり、紙幣や硬貨などと同様の価値を有する、信用力の極めて高い法定デジタル通貨である。

ＣＢＤＣは、その利用範囲により２つに分類される。１つは、銀行等の金融機関同士および中央銀行と金融機関の間で行われる資金取引に用いることを想定した「大口取引型（ホールセール型）」だ。中央銀行当座預金という既にデジタル化された決済システムにおいて、ブロックチェーンなどの新技術を応用する。金融機関間の大口決済は、既存のＩＴ技術によってデジタル化されている領域でもあり、資金決済をデジタル化することよりも、ＣＢＤＣにスマートコントラクト¹を組み込むことで、新たな機能²を付与することを中心に検討が進められている。

もう1つは、個人や企業などの幅広い主体が利用することを想定した「一般利用型（リテール型）」だ。現在の硬貨や紙幣などの現金をデジタル化するものであるが、実際に導入されれば、決済のデジタル化に留まらず、商業銀行や決済事業者のビジネスモデルを変え、既存の国際秩序にも変化をもたらし得ることから、その仕様だけでなく、導入に伴う影響に関する研究も進められている。本稿では、様々な論点を内包する「一般利用型」を念頭に議論していく。

¹ スマートコントラクトは、契約の自動化であり、事前にプログラミングされた条件に沿って、契約の条件確認や履行が自動的に実施されるもの。
² デジタル通貨とデジタル証券との同時受け渡しやデジタル通貨同士の為替取引、決済と権利移転の同時実行など。

2｜導入形態の選択
「一般利用型」の導入は、供給方式と発行形態の組み合わせで計４通りを想定することができる³。ＣＢＤＣの導入が、どのように行われるかによって導入に伴う影響が変わり、その裏で動くシステムやＣＢＤＣの法的性質まで変わることなる。

まず、供給方式については「直接型」と「間接型」の２種類がある。「直接型」は、中央銀行が発行したＣＢＤＣを、民間銀行等を介さずに直接、企業や個人に供給する方式であり、原則として金融機関のみに中央銀行への接続を認めてきた既存の枠組みを変える方式となる。他方の「間接型」は、中央銀行が民間銀行等を通じて、間接的にＣＢＤＣを供給する方式であり、現金流通の枠組みが既存の仕組みとほぼ変わらないため、現行の金融調節の枠組みが基本的に維持される方式となる。

次に、発行形態については「口座型」と「トークン型」の２種類がある。「口座型」では、ＣＢＤＣは預金債権であり、専用口座間の振替によって決済が行われる。他方の「トークン型」では、ＣＢＤＣは金銭的価値を持つデータ自体であり、スマートフォンやＩＣカードなどのウォレットを介して、データが移転することで決済が行われる。

³ BIS Working Papers No 880「Rise of the central bank digital currencies: drivers, approaches and technologies」（2020年８月）では、さらに細かな分類を提案している。供給形態については、(1)サービス提供とシステム運用のすべてを中銀が担う「直接型（Direct）」、(2)中銀がCBDCを発行し、すべての取引記録を保持する一方で、仲介事業者が小売決済を処理し、万が一の場合には、中銀のバックアップを可能とする「ハイブリッド型（Hybrid）」、(3)中銀が卸売決済を処理し、仲介事業者が小売決済を処理する「中間型（Intermediated）」、④仲介事業者が最終消費者から預かった資金を中銀への預け金として保持することで、民間デジタル通貨に国家の信用力を付与する「合成型（Indirect or Synthetic）」。なお、合成CBDCについては、すべての中銀がCBDCとして認めている訳ではない。また、発行形態としては、「口座型」と「トークン型」に加えて、両者を併用する場合もあり得る。

3｜民間デジタル通貨との違い
ＣＢＤＣの最大の特徴は、それ自体が法定通貨だということにある。ＣＢＤＣは、中央銀行の信用力を基に発行されるため信用力が高く、法律で強制通用力が認められることから一般需要性も高い。また、残高の受け渡しが終わった時点で決済が完了するため、契約解除や不履行に伴う「決済の巻き戻し」が発生しないという意味でファイナリティ（決済完了性）を有している。

民間のデジタル通貨との比較では、様々な切り口があり得る［図表１］。例えば、Libra(Diemに名称変更)に代表されるステーブルコインとの比較では、価値の安定を図る仕組みが異なる。ステーブルコインが、ドルや円などのリザーブ（準備資産）を保有することで価値の安定を図るのに対して、ＣＢＤＣは、それ自身が法定通貨であるため、国家の信用力によって価値の安定が保たれる。また、Bitcoinに代表される暗号資産との比較では、その価値を保証する主体の有無が大きな違いとなる。暗号資産は、その価値を保証する特定の発行・管理主体を持たないため、需給変動などの影響を強く受けるのに対して、ＣＢＤＣは、中央銀行が発行・管理主体として価値を保証するため、価値が安定する。さらに、デジタル通貨を発行するための技術基盤にも異なる部分がある。例えば、ステーブルコインや暗号資産は、ブロックチェーンなどの分散台帳技術を使用しているのに対して、ＣＢＤＣは分散台帳技術に加えて、従来型の技術基盤を用いるものがあるなど、様々な形態を取り得る。なお、SuicaやWaonなどの電子マネーは、ＣＢＤＣと混同されがちだが、前払式支払手段の提供というサービスであり、裏で動くシステムも口座振替などの従来型システムを基盤としている。

4｜各国が研究開発を進める背景
ＣＢＤＣの研究開発が進められる背景には、各国様々な事情があり一様ではない。ただ、デジタル技術の進歩に加えて、それがもたらした社会変化が要因となっていることは間違いないだろう。

デジタル技術の進歩については、ブロックチェーン技術の登場が大きいと言える。現金をデジタル化するためには、偽造や複製などを防止する高いセキュリティを必要とするが、高度な暗号技術と分散台帳技術から成るブロックチェーンは、偽造や改竄に強い技術であったため、通貨をデジタル化する基盤技術として適していた。また、通信速度の高速化やスマートフォンの登場といった情報通信技術の進歩も大きいだろう。国民の多くがデジタル決済に適した端末を持ち、決済システムが運用できる環境が整ったことで、ＣＢＤＣの実現可能性は高まったと言える。

社会変化については、現金流通量の減少や商取引のデジタル化、民間デジタル通貨の発行などがある。例えば、キャッシュレス化が急速に進展したスウェーデンでは、現金を受け入れる小売店が減少し、銀行口座を持たない人々が、買い物に苦労する事態が生じている。また、AmazonやAlibabaなどのプラットフォーマーが登場し、インターネットを用いた電子商取引が急拡大すると、物理的な受け渡しが必要となる現金は、不便で非効率なものとなり、デジタル時代に即した決済手段が求められるようになった。さらに、国家が関与しない、民間デジタル通貨が発行されたことも大きいだろう。ＣＢＤＣに先駆けて登場した民間デジタル通貨は、イノベーションの起爆剤になり得るとの期待がある一方で、国家の通貨主権を脅かし、大規模な不正取引に使用されるなど、様々な懸念を生じさせている。また、一部の国では、相互運用性がないまま複数の民間デジタル通貨が林立し、消費者にとって必ずしも利便性の高くない状況が生じている。途上国に目を向ければ、今も銀行口座を持てない人が存在し、金融包摂が必要とされる地域も多くある。これらの課題を解決する手段として、ＣＢＤＣは世界で注目を集めている。

5｜設計上の主な課題
ただ、ＣＢＤＣには課題も多い。主な課題⁴（考慮すべき事項）としては、金融政策の有効性や金融システムの安定性に及ぼす影響、プライバシー保護とマネー・ロンダリング及びテロ資金供与などの不正利用対策（ＡＭＬ⁵／ＣＦＴ⁶）とのバランス、システムの強靭性やサイバー・セキュリティの確保などがある。また、それらに関連する要素としては、付利の有無や発行額・保有額の制限、オフライン下での仕様といった様々な選択肢を挙げることができる。

例えば、付利の有無について、ＣＢＤＣはデジタル社会の新たな決済手段となるだけだとして、銀行券と同様に、付利は不要だとする意見がある一方、金融調整の新たな手段として、付利を活用すべきだとする意見もある。後者の場合には、ＣＢＤＣが銀行券の持つ決済機能に加えて、金融政策を実体経済に波及させるトランスミッション・メカニズムとして機能を発揮することが期待されている。

まず、プラス金利を付利する場合には、ＣＢＤＣの金利水準が、預金金利の下限として働き得る。ＣＢＤＣが、国家の信用力を背景として、信用リスクフリーであるのに対して、銀行金利は、信用リスクプレミアムの分だけ、スプレッドが上乗せされる。そのため、預金金利はＣＢＤＣの付利水準に対して、常に敏速に反応することになる。これにより、政策金利の伝播スピードが上がり、金融政策の有効性は高まることが期待される。

一方、マイナス金利を付利する場合には、ゼロ金利制約⁷を克服する手段となり得る。銀行券が廃止され、ＣＢＤＣがこれを完全に代替した場合、ＣＢＤＣにマイナス金利が付利されると、資金は時間の経過と共に目減りして行く。そのため、消費者や企業には、価値が目減りする前に早く使わなければならないというマインドセットが生まれ、これが消費や投資といった需要の刺激となり、デフレ解消や景気底上げにつながるとの期待がある。他方、銀行券が廃止されず、ＣＢＤＣと併存する場合には、ＣＢＤＣにマイナス金利を付利しても、ゼロ金利制約が残る銀行券に資金シフトすることで、価値の目減りを防ぐことができるため、新たな需要喚起にはつながり難い。その結果、本来のマイナス金利政策の効果は薄まってしまうと考えられる。

このような政策金利の伝搬スピードの違いから、ＣＢＤＣの導入に合わせて銀行券を完全に廃止すべきとの意見もあるが、仮に銀行券を完全に代替しても、リスクを取ってBitcoinや外貨などの代替資産に資金を移動すれば、マイナス金利を回避することは可能であり、必ずしも金融政策の効果が高まるとは限らないとする主張⁸もある。ただ、多くの国民が使用している現金を完全に廃止することは、決済インフラの利便性を低下させ兼ねず、それを検討する中央銀行も今のところ存在してはいない。

また、リスク回避的な動きが強まれば、安全資産であるＣＢＤＣへの資金シフトは生じやすくなる。金融機関の信用不安などで取り付け騒ぎが起これば、オンライン特有のスピーディーな資金移動を可能とするＣＢＤＣにより、銀行券とは比べものにならない速さで、資金移動が進む可能性はある。そのような取付けリスクを防止し、金融システムの安定性を維持するための手段として、ＣＢＤＣの発行額や保有額に制限を設けるという手法も考えられる。ただ、ＣＢＤＣの発行や保有に上限を設けることは、ＣＢＤＣの利便性を低下させる可能性があるうえ、生活環境が個々に異なる中で、上限をどこに設けることが適切なのか、新たな問題も生じることになる。

なお、ＣＢＤＣには、発行や流通に関わる全ての情報が記録されるという大きな特徴がある。ＣＢＤＣに集まる情報は、適切な分析を通じて企業経営や産業政策を改善し、イノベーションを起こす資源になり得る。また、資金のトレーサビリティが上がることで、脱税や犯罪などを抑止する効果も期待できる。ただ、それは個人のプライバシーの保護と表裏一体であり、トレードオフの関係にあるため、両者のバランスをどのように保つことが適切なのかも、社会的な要請に照らして決めて行かなければならない。

さらに、デジタルで流通するＣＢＤＣにとって、偽造やサイバーリスクは最重要な課題となる。紙幣である銀行券は、高度な技術で偽造が困難であることから大きな問題が起こることは稀であるが、デジタル媒体であるＣＢＤＣは、万が一、サイバー攻撃の被害を受けてしまうと、影響は甚大かつ瞬時に広がり、法定通貨としての信認が急速に失われる可能性が高い。また、リアル空間では、停電やネットワークの切断といった運用上の問題が生じる可能性も考慮して、オフライン環境下での使用も想定しておく必要がある。

ＣＢＤＣの設計が難しいのは、これらの課題が個々に独立したものではなく、技術的な制約も絡んで、すべて互いに関連している点にある。すべての要望を同時に満たすような、望ましい組み合わせは存在せず、多面的で複雑なトレードオフの間で、各国の事情に即した整合的な組み合わせを見つける試みが続けられている。

⁴ 10月19日のＩＭＦ「国際送金に関するパネルディスカッション」において、パウエル議長が指摘した課題
⁵ ＡＭＬ（Anti-Money Laundering）は、犯罪行為によって得た資金を合法的な手段で獲得したように見せかけ、資金の出所を分かり難くする行為への対策
⁶ ＣＦＴ（Combating the Financing of Terrorism）は、テロ行為の実行を目的とした資金をテロリスト等に提供する行為を防止するための対策。
⁷ 銀行券の利回りはゼロであり、中央銀行がどれ程強力なマイナス金利政策を導入したとしても、利回りがゼロ以下に下がることはないこと。
⁸ Bank of Canada Mohammad Davoodalhosseini, Francisco Rivadeneyra, Yu Zhu、“CBDC and Monetary Policy” February 2020

3――世界各国の研究開発動向

1｜契機となった３つの出来事
近年、世界的な研究テーマとなっているＣＢＤＣは、主に３つの出来事により加速してきたと考えられる［図表２］。その３つとは、すなわち「暗号資産の登場」「Libra構想の公表」「デジタル人民元構想の加速」だ。これら３つの出来事が、産業面、経済面、政治面の各側面から、各国政府や中央銀行を刺激し、ＣＢＤＣの研究開発が誘発されて来たと考えられる。

１つ目の契機として挙げられるのは「暗号資産の登場」だ。2008年にサトシ・ナカモト氏がBitcoinの仕組みの基となる論文⁹をネット上に公開し、その翌年、マイニングを開始したことで運用が始まった。Bitcoinは、第四次産業革命を担う技術として注目されるブロックチェーン技術を実装し、中央集権的な管理者のいない金融システムを実現する、極めて革新性の高いデジタル通貨である。国家に管理されない暗号資産は、各国の政府・中央銀行の関係者に衝撃を与えた。通貨のデジタル化という事例が、現実に示されただけでなく、国家の通貨政策や主権にとっても大きな脅威となると認識されたからだ。実際、2013年のギリシャ危機に連鎖して発生したキプロス危機では、預金封鎖や海外への送金制限といった措置が取られる中、富裕層によるBitcoinを使った資金逃避が行われた。また、2016年頃には、人民元での取引が急増し、中国でもBitcoinが資金逃避に利用された可能性が指摘される。中国では、キプロス危機の翌年に、デジタル通貨に関する専門のタスクフォースが創設されていることから、Bitcoinの登場がＣＢＤＣの研究開発を、本格化させる契機となった可能性は高いだろう。

２つ目の契機として挙げられるのは、2019年６月の「Libra構想の公表」だ。Libraは、Facebook社（Libra協会）が主導する暗号資産であり、ドルや円などの安全資産を裏づけ（リザーブ）として持つことで価値の安定を図り、当初から国境を越えた流通を想定したグローバル・ステーブル・コインである。Libraは構想段階で発行されていないにも関わらず、各国当局や中央銀行の大きな関心を集めた。なぜなら、Libra協会がリザーブの運用で得られる莫大な収益¹⁰は、各国の通貨発行益（シニョレッジ）を侵すものであり、各国の主権に立ち入るものだと受け止められたことに加えて、急速にリザーブが取り崩された場合には、金融システムに強いストレスが掛かるリスクがあったほか、取引情報を含む個人情報の扱いが、厳格な管理のもとにないとの懸念もあったからだ。また、LibraがFacebook社の構想であったことも大きいだろう。LibraがFacebook社のエコシステム¹¹に導入されれば、瞬く間に多くの利用者を獲得し、世界の金融システムに甚大な影響を与えることが予想された。そのため、各国規制当局はLibra潰しに邁進し、同年10月に開催されたＧ20「20ヵ国・地域財務相・中央銀行総裁会議」では、Libraに対する強い危機感を表明することにつながった。この時点で、ＣＢＤＣの発行を視野に入れる主要国は少なかったと見られるが、ＣＢＤＣの可能性について、改めて考える機会にはなっただろう。

３つ目の契機として挙げられるのは、「デジタル人民元構想の加速」である。Libra構想が各国規制当局から集中砲火を浴びる一方で、中国はデジタル人民元の開発を進めていた。同年８月には、人民銀行高官が「デジタル人民元の発行準備はほぼ整っている」と発言し、同年９月には、人民銀行の易綱(イーガン)総裁がデジタル人民元について初めて言及。同年10月には、暗号技術のルール整備を目的とした「暗号法」が成立するなど、中国における研究開発の進展が相次いで明らかにされている。そのような中国の動きは、安全保障面における各国の警戒を招いて来た。なぜなら、デジタル人民元の導入目的が、短期的には、国内の脱税や汚職の防止、国外への資金流出の抑制などを目指すことにあったとしても、長期的には、海外で広く使用されることを視野に入れている可能性があり、そうした場合には、ドルを基軸とする既存の国際通貨体制が、中国主導で塗り替えられることも有り得ると考えられるからだ。実際、中国が2013年に打ち出した一帯一路は、一大経済圏をアジアから欧州・アフリカまでを結ぶ地域に構築しようという構想であり、貿易や投資でつながりを深めた国に対して、人民元建ての取引と共にデジタル人民元や、その基幹システムの導入を働き掛ければ、中国を中心とした通貨圏の構築は、迅速に進むことも考えられる。このような政治的な関心を集めるデジタル人民元構想は、各国の研究開発を促進する、触媒としての機能を果たしていると言えるだろう。

⁹ Satoshi Nakamoto（2008年）,　Bitcoin: A Peer-to-Peer Electronic Cash System
¹⁰ 2019年に公開された最初のホワイト・ペーパーに記載されていた「初期投資家に支払われる配当金」の記述は、各国規制当局からの批判を受けて削除されている。なお、2020年４月に公表されたホワイト・ペーパー2.0では、単一通貨のステーブルコインとそれらのバスケットで構成される複合ステーブルコインへの方針転換が行われており、複数国通貨の資産を裏付けとして持つグローバル・ステーブル・コインとしての革新性は低下している。
¹¹ 月間アクティブ・ユーザー数は27億人を超える（Facebook社「2020年第３四半期結果報告」より）。