「多数決の原則」と「少数意見の尊重」について考える～シルバー民主主義と東京一極集中にどう向き合うべきか～

坂田紘野

4――少数派である若者や地方部の住民の主張をどう保護するか

1｜何が問題か
シルバー民主主義をめぐる問題や、地方部から選出される議員数が減少し、地方の声が国政に届きづらくなるという、「１票の格差」是正に伴う副作用において共通して懸念されるのは、多数派（この場合は人口の多数を占める高齢者や都市部住民）の意見ばかりに基づいて意思決定が行われ、少数派の意見が極めて通りづらくなる、「多数派の専制」となってしまうことだ。

もちろん、「多数決」によって意思決定がなされることは、民主主義国家のあるべき姿の１つだ。しかし一方で、国民の多様な民意を吸い上げ、国政に反映させることもまた、民主主義国家には求められる。行き過ぎた「多数派の専制」のもとでは、少数派が特に悪影響を被っているような課題への対策は進められにくいだろう。　

超高齢社会¹⁰が進展する中で、人口減少、将来世代への財政負担の先送り等、長期的な観点から見て社会に大きな悪影響を及ぼしうる課題が認識されつつある。また、足もとでは東京一極集中が進んでおり、存続すら危ぶまれている地方自治体も多い。「多数派の専制」の下では、気が付いたときにはこれらの課題が手遅れになってしまう可能性すら否定できない。

¹⁰ 65歳以上の高齢者の人口の割合が全人口の21％以上を占める社会を指す

2｜どのような解決策が考えられるか
民主主義における「多数派の専制」を回避するためには、どのような手段による解決が考えられるだろうか。

A）少数派の１票の価値を上げる（＝「１票の格差」の積極的肯定）
少数派の１票の相対的な価値を積極的に高めることは解決策の１つとして考えられる。例えば、「１人別枠方式」は、結果として人口の少ない地方部の１票の価値を高めることにつながってきた。同時に、各選挙区から選出された議員は、それぞれの地域からの「地域代表」という性格を有するとの主張も多くなされている。

また、シルバー民主主義の観点からは、若年層の１票の価値を高めるための新たな投票理論案も議論されてきた。具体的には、子どもにも選挙権を付与し、その上で親が子どもの代理として投票する「ドメイン投票法」、人口構成比で世代ごとに議席を配分する「世代別選挙区制」、平均余命に応じて議席数を配分する「余命投票方式」等の案が挙げられている。

このような考え方の採用は、確かに少数派の１票の価値を高め、「多数派の専制」を回避することにつながる。しかし、これらはいずれも「１票の格差」を積極的に肯定するものであるため、現状では「法の下の平等」に反し、違憲となる可能性が高い。実際、「１人別枠方式」は最高裁から制度の見直しを求められてきた。このように考えると「１票の格差」を積極的に広げる、これらの案の実現可能性は高いとは言い難い。

B）多数派が自己の利害ばかりでなく、将来を見据えた投票行動を行うようにする
多数派とされる有権者が、自己の利害ばかりではなく将来を見据えた投票行動を行えば、「多数派の専制」を回避でき、将来の課題の解決に資するという主張も存在する。例えば、八代（2016）はシルバー民主主義克服の観点から、(1)高齢者にとって現行の社会保障制度が維持できなくなるリスクを認識させること、(2)子どもや孫世代の利益を守る、高齢者の利他的な行動に期待すること、が必要であると指摘している。

確かに、高齢者をはじめ、多数派が少数派の利益を勘案した上で投票行動を行うようになれば、より広い視点から将来に向けた課題解決につなげることはできるだろう。しかし、確実に立場を超えた国民的な合意形成を実現するような仕組みは存在せず、現実的には各人の思いやりの心に依るところが大きい。そのため、これだけを解決策としてしまうと、少数派は「多数派の良心」への依存という、非常に不安定な状態を余儀なくされてしまうだろう。

C）選挙で選ばれた政治家が有権者の意向に関わらず、将来を見据えた政策を実行する
A）、B）はいずれも選挙によって選出された政治家が、自らに投票した有権者から期待されているような政治を行うこと、言い換えると、議員が選出地域や支持層等からの委任を受けた代表として、その民意に基づく政策決定を行うことを前提としている。

しかし、そもそも憲法は議員を「全国民の代表」（第43条）と定める。これは英国の政治家エドマンド・バークの、「一度選出された議員は、国民全体の利益を代表する議員となり、選挙区の利害にとらわれず、国益を守ることを優先して行動すべき」という思想を踏まえたものであるとされる。すなわち、議員は特定の選挙区の代表ではなく、全国民、国全体のことを考えて大所高所からの判断を行うべきという趣旨と捉えることができる。

この思想に基づくと、A）、B）のような区分けは政策決定に際してはそれほど大きな意味を有さないとも考えられる。誰がどのように議員を選出しようとも、選ばれた議員は全国民の代表として政策決定に携わるべきであるためだ。各議員は将来を見据え、自らに投票した有権者の意向に関わらず、国家的な利益を追求するような政治活動を行うことが許容される。この点について、待鳥（2015）は代議制民主主義を「アクター間の委任と責任の連鎖関係によって、政策を行う仕組み」とする。その上で、「民意が常に正しいとは限らない。短期的、あるいは個別の課題については有権者の意向とは異なっていても、中長期的あるいは政治社会の全体にとってはプラスになると政治家が判断し、その判断に基づいた政策決定が容認されるが、有権者に対する説明責任も必ず果たさねばならないのが代議制民主主義」¹¹だと示している。

つまり、政治家は自己の判断に基づく政策決定が容認される一方で説明責任も有しており、同時に、各政治家がとる行動に対し、有権者は次の選挙において審判を下すことができる。もし政治家が、自身に投票した有権者の民意からあまりにかけはなれた行動をとっていた場合、有権者の支持が離れてしまい、次の選挙において当選に必要な票数を得られないリスクが生じる。そのため、現実的には、議員にとって有権者の民意を大きく無視した政策決定を行うことへのハードルは高いと思われる。

このように考えると、A）～C）いずれの案も、方法論としては考えられる一方で、実現に向けてはどれも大きなデメリットを抱えているのが事実であり、実現には大きな困難が予想される。よって、何かすれば一挙に課題解決につながるような特効薬は存在せず、あらゆる方策を少しずつ検討し、取り入れながら現在や将来に向けての課題解決に取り組まざるを得ないだろう。

¹¹ 待鳥聡史（2015）「代議制民主主義　『民意』と『政治家』を問い直す」

3｜どうすればよいのか
ここまで、シルバー民主主義や地方部の声が国政に届きづらくなることへの懸念、また、それらの解決が容易ではないことについて、確認してきた。

しかし、解決が難しいからといって、現状のまま課題を放置すると、状況はさらに悪化しかねない。例えば、シルバー民主主義に関連して八代（2020）は、「今後、2020年からの20年間で、20歳代と比べた60歳代の人口比は、1.3倍から1.7倍に高まることから、世代別の投票率の格差が現状のままであれば、2040年の60歳代の投票の価値は、20歳代の3.4倍の大きさとなる。」と指摘し、「若年層の利益を損ねても、高齢者の利益となる政策を掲げることが、目先の選挙に勝つために、いっそう効果的な手段となる」と述べている。¹²そのような事態を回避するためにも、より長期的な視点に立った政策を進められる選挙制度へと改善を進めていく必要がある。

短期、中期的には、選挙に関わる各アクターのマインドが変わる必要があるだろう。高齢者や都市部の有権者のような多数派に位置づけられる人々には、自己の利害ばかりでなく将来をも見据えた投票行動を行い、「多数派の専制」を回避することが期待される。同時に、少数派に位置する有権者が、選挙に参加することも重要だ。少数派の多くが投票するようになれば、少なくとも投票しない場合よりも、少数派の意向が世の中に示される。投票しても意味がない、として選挙権を放棄してしまうと、ますます状況は悪くなるばかりだ。また、議員（あるいは政治家）には、特定の選挙区の利害を代表せず、「全国民の代表」としての観点から必要な政策を主張することが期待される。これらが複合的に進展することで、少しずつでも一層将来を見据えた政策決定が進められることが期待される。

さらに、長期的には選挙制度そのものを変更することも検討の余地があるのではないか。具体的には、米国に例が見られるような上院（＝参議院）を地方（都道府県）代表の議院とすることや、シルバー民主主義解決に向けた「世代別選挙区制」「ドメイン投票制」のような新しい選挙制度の導入は、より多様な意見を反映するという観点からは効果的であると考えられる。これらは「１票の格差」を積極的に肯定することにもつながる等の理由から、実現には憲法改正が必要となると考えられるため、ハードルも極めて高い。しかし、東京一極集中かつ超高齢社会である現状を踏まえ、よりよい政策を実現するための手段の１つとして、議論を行う意義は十分に有しているように思われる。

あるいは、有権者が意思決定を行う際の判断材料を適切に提供することも、よりよい政策決定を進めるために有効な手段の１つとして考えられる。例えば、中立的な立場から国の財政状況や予算の使い方の分析・評価等を行い、財政の長期推計や世代会計の公表等を担う独立財政機関の設置は、巨額の財政赤字を抱える日本において、有権者の政策判断に大きく資すると考えられる。独立財政機関の設置によって客観的な国家の現状が示され、有権者にとって将来世代も見据えた社会の持続可能性を考える契機とすることが期待できることから、設置に向けた議論が進展することが望まれる。

¹² 八代尚宏（2020）「少子高齢化社会とシルバー民主主義」公益財団法人明るい選挙推進協会　Voters　No.54

5――おわりに

先日公表された政府の全世代型社会保障¹³構築会議の中間整理では、全世代型社会保障の構築に向けた基本的な考え方について、「世代間の対立に陥ることなく、全世代にわたって広く共有し、国民的な議論を進めながら対策を進めていくことが重要」との指摘がなされた。また、６月８日にまとめられた参議院改革協議会の報告書では、参議院の在り方について、地方代表的な性格を求める趣旨の主張が自民党や立憲民主党からなされたものの、他の党の反対意見もあり、報告書として１つの結論には達しなかった。

持続可能な社会保障制度の策定、地方の活性化の促進等、現在日本が取り組むべき課題の多くは、将来にわたって大きな影響を及ぼす。立場によって主張が大きく異なることが想定されるこれらの課題に対しては、明確な解が存在しないからこそ、幅広いステークホルダーの多様な意見を吸い上げる丁寧な議論が必要になる。

2022年は参議院選挙が実施される年であり、６月22日公示、７月10日投開票の日程で実施することが決まった。岸田政権にとっては、国政選挙を行う必要がなく、安定した政権運営が可能となる「黄金の３年」がかかる重要な選挙だ。逆に言うと我々有権者にとっては、一定の長期間の政治を誰に委ねるか、という点で影響が大きい選挙であると言える。民主主義国家において、一人一人の主義主張が違うのは自然なことであり、何が正しいというものではない。その中で自らの考えを議会に反映するための手段として選挙に参加することは、シルバー民主主義など多くの課題を選挙制度が抱えているとしても、極めて重要なことではないだろうか。参議院選挙の投票率が高い水準となることを期待したい。

¹³ 中間整理では、「『成長と分配の好循環』を実現するためには、給付と負担のバランスを確保しつつ、若年期、壮中年期及び高齢期の全ての世代で安心できる『全世代型社会保障』を構築する必要がある。」と示されている。

＜参考文献＞

八代尚宏（2020）「少子高齢化社会とシルバー民主主義」公益財団法人明るい選挙推進協会Voters　No.54
八代尚宏（2016）『シルバー民主主義　高齢者優遇をどう克服するか』中公新書
島澤諭（2017）『シルバー民主主義の政治経済学』日本経済新聞出版社
加藤創太・小林慶一郎　編著（2017）『財政と民主主義　ポピュリズムは債務危機への道か』日本経済新聞出版社
衆議院憲法調査会事務局（2004）「法の下の平等（平等原則に関する重要問題～１票の格差の問題、非嫡出子相続分等企業と人権に関する議論を含む）」に関する基礎的資料」衆議院憲法調査会基本的人権の保障に関する調査小委員会
河合雅司（2019）「未来の地図帳　人口減少日本で各地に起きること」講談社現代新書
待鳥聡史（2015）「代議制民主主義　『民意』と『政治家』を問い直す」中公新書