2025年度の社会保障予算を分析する－薬価改定と高額療養費見直しで費用抑制、医師偏在是正や認知症施策などで新規事業

保険研究部上席研究員・ヘルスケアリサーチセンター・ジェロントロジー推進室兼任三原岳

8――少数与党での国会審議は…

1｜予算や税制、社会保障に関する過去の出来事は？
しかし、既に述べた通り、自民党と公明党で衆院の過半数を失っている中、予算案と予算関連法案が審議過程で修正される可能性があり、この点は従来と大きく異なる。

そもそも、従来の政策決定過程では、国会審議が形骸化しやすかった。具体的には、法案など政府が閣議決定する案件については、与党の了承を事前に得ることが慣例となっており、「省庁ごとに設置された部会→政務調査会→総務会」という与党の意思決定過程を経ると、党議拘束が掛かる運営になっている。このため、与党が衆参両院で過半数を抑えている状況では、与党の事前協議を通過することが最重要であり、これが終われば、残りは「国会会期末まで法律を通せるか」という点だけに注目が集まりがちだった。こうした状況の下、野党も政策や法律の内容よりも、政府・与党のスキャンダルを批判することで、会期を引き延ばす戦術に出ることが多かった。

しかし、野党の協力抜きに予算案や法案が通らなくなったたため、国会審議の先行きが読みにくくなった。社会保障の領域でも予算だけでなく、年金や医療などで法改正が予定されており、例外ではない。

そこで、以下では、自民党が1955年11月に発足した後、政権与党が衆議院で過半数を失う少数与党の下で起きた過去の出来事を参照することで、今後の展開を検討する。その際、政権与党が参院で過半数を取れていない「ねじれ国会」で起きた経緯も付記する³¹。

元々、自民党及び連立相手の政党が衆参両院で過半数を失ったことは数えるほどしかないが、初めて単独で過半数を失ったのは1975年総選挙であり、1977年度予算審議は波乱含みとなった。具体的には、社会党などの野党が減税を主張。政府案の実質的な修正に関して与野党が合意し、1年限りで3,000億円の減税などが実施された。

さらに、自民党が参院選で大敗した直後の1999年度予算編成では、新たに連立に加わった自由党の意見を聞く形で、予算総則が修正され、交付税分を除く国の消費税を社会保障目的に充てることが明記された。

このほか、福田康夫内閣期の2008年4～5月には、2007年参院選で大勝した民主党の攻勢に遭い、揮発油税の暫定税率が1カ月間、失効した。この時には、道路特定財源の税率に上乗せする暫定税率が2008年3月末に期限切れを迎えることになっていたため、参院で多数を握る民主党は予算関連法案の審議をストップさせた。その結果、2008年4月に揮発油税の暫定税率が失効したが、当時の政府・与党は衆院で再議決できる3分の2以上の議席数を有していたため、憲法の規定に基づき、衆院の審議から1カ月経った時点で「みなし否決」した上で、衆院再議決で暫定税率を戻した。

逆に自民党が野党の間にも、少数与党や「ねじれ国会」が起きている。例えば、非自民連立政権だった羽田孜内閣は発足直後、社会党が離脱したことで少数内閣になり、予算成立と引き換えのような形で、わずか2カ月ほどで退陣に追い込まれた。

さらに、民主党政権も2010年の参院選で多数を失ったことで、予算関連法案の成立に手間取る場面が見られた。例えば、菅直人内閣の時には2011年度予算は年度内成立に漕ぎ着けたが、赤字国債の発行を可能とする特例公債法など予算関連法案を成立させられず、政府は2011年8月までに赤字国債を発行できない状況になった。これに続く野田佳彦内閣も2012年11月まで特例公債法案を成立させられず、政府は一部事業の予算執行を抑制せざるを得なくなった。

以上の経緯を見ると、少数与党や「ねじれ国会」では、予算案や税制改正案件が「政局」の取引材料として使われている様子を理解できる。しかも、往々にして予算の拡大や歳入の減少を招いている。

一方、消費増税や子ども・子育て支援制度の創設などを含めた社会保障・税一体改革の関連法は2012年8月、「ねじれ国会」の時代に民主党、自民党、公明党の修正協議で成立しており、3党が妥協しつつ、国会としての総意を作り上げた面がある。

そもそも、政党間の政策協議では、「自党にとって有利か」「どこまで妥協するか」といった政局的な判断が入り込むのは避けられず、政局と政策を切り分けることは極めて困難である。しかも今年は参院選や都議選を控えており、政局優先になるのは止むを得ない面がある。

しかし、本稿のメインテーマである社会保障制度の見直しでは、多くの利害が絡むため、様々な視点を取り入れることは欠かせない。さらに、社会保障制度は一度、見直されると、過去の制度改正に引っ張られる「経路依存性」が大きく、制度改正論議は長期に影響を及ぼす。しかも、少子化や財政事情などの制約条件も考慮する必要があり、いたずらに対立を煽るような形ではなく、中長期的な視点も入れつつ、双方が歩み寄る展開が期待される。

³¹ この部分については、伊藤裕香子（2013）『消費税日記』プレジデント社、三角政勝（2012）「戦後初となった大規模な予算の執行抑制」『立法と調査』、清水真人（2009）『首相の蹉跌』日本経済新聞社、真渕勝（1994）『大蔵省統制の政治経済学』中公叢書、塩田潮（1985）『百兆円の背信』講談社文庫などを参照。ここで挙げた以外の事例として、1996年度予算の審議では、住宅金融専門会社（住専）の不良債権を処理するための公的資金投入が与野党対立の舞台となり、予算総則が部分的に修正された。この時には連立の組み換えが取り沙汰されており、野党第1党だった新進党との間で修正協議が実施された。

2｜高齢者医療費に関する各党の公約
こうした観点に立ち、社会保障改革に関する野党の公約を見ると、高齢者医療費の見直しなど一部の政策については、政府との共通点を見出すことができる。例えば、国民民主党は2024年9月に公表した「医療制度改革」で、原則1割となっている75歳以上高齢者の患者負担を原則1割から原則2割に引き上げる方針を打ち出している。

さらに、維新も総選挙公約の「個別政策集」で、75歳以上高齢者の窓口負担に関しては、原則3割に引き上げる考え方を示している。

一方、政府は先に触れた「改革工程」で、「年齢に関わりなく、能力に応じて支え合う」という全世代型社会保障の観点に立ち、3割負担の対象者拡大を検討すると規定。同じような文言は2024年9月に決まった「高齢社会対策大綱」でも言及されており、政府・与党と国民民主党、維新の方向性は少なくとも一致している。

これに対し、野党第一党の立憲民主党は総選挙公約で、必要な時にためらうことなくサービスが受けられるようにするため、医療・介護・障害福祉サービスなどに関する上限を総合的に合算するとともに、所得に応じて上限を設定する仕組みの創設を掲げているため、野党間で意見の相違が見られるが、少なくとも政府・与党と一部野党で合意形成を図れる余地があるのは事実であり、各党による真摯な協議が求められる。

9――おわりに

本稿では社会保障関係予算を中心に、2025年度当初予算案の内容（必要に応じて2024年度補正予算も含む）を考察した。今回の予算編成では、診療報酬の本体改定などが実施されない「裏年」となったことで、社会保障関係を巡る攻防は少なかったように見受けられる。

こうした中、物価上昇への対応などが争点になったが、医療・介護の事業所経営は厳しさを増しており、病院団体トップからは「ついに耐え切れなくなった。謀反を起こすか、一揆を起こすか、それぐらいの強い気持ちを持たなければこの大変な時期は乗り越えられない」「国民の皆様一人一人に何が大切なのか、病院はなぜ困っているのか、これを分かってもらおう」といった切実な声も出ている³²。このため、今後の展開次第では、診療報酬の期中改定など何らかの対策が争点になる可能性がある。

さらに、政権与党が衆院選で過半数を下回ったことで、野党との協議が不可欠になったのも大きな変化と言える。この構造は衆院解散や連立の組み換えなどを伴わない限り、大きく変わることはなく、今後も波乱含みの展開が予想される。

ただ、社会保障の見直しには様々な視点を取り入れる必要があり、野党の意見が反映されること自体、決してマイナスとは思わない。その分だけ予算審議などの予見可能性は低くなったかもしれないが、政局的な観点だけでなく、中長期的な視点も取り入れつつ、真摯な政策協議が求められる。

³² 2025年1月10日に開催された四病院団体協議会の新年会員交流会における日本病院会長の相澤孝夫氏の発言。同月11日『m3.com』配信記事を参照。

日付	タイトル	執筆者	媒体
2025/04/10	異例ずくめの高額療養費の見直し論議を検証する－少数与党の下で二転三転、少子化対策の財源確保は今後も課題	三原岳	基礎研レポート
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2025/03/19	孤独・孤立対策の推進で必要な手立ては？－自治体は既存の資源や仕組みの活用を、多様な場づくりに向けて民間の役割も重要に	三原岳	研究員の眼
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日付

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媒体

2025/04/10

異例ずくめの高額療養費の見直し論議を検証する－少数与党の下で二転三転、少子化対策の財源確保は今後も課題

三原岳

基礎研レポート

2025/04/08

政策形成の「Ｌ」と「Ｒ」で高額療養費の見直しを再考する－意思決定過程を検証し、問題の真の原因を探る

三原岳

基礎研マンスリー