介護保険改正の論点を考える－積み残された財源問題のほか、人材確保や有料老人ホームの見直しも論点に、参院選の影響は？

2025年07月29日

（三原 岳） 医療

関連カテゴリ

8――賃上げや報酬改定の動向

1｜賃上げを巡る経緯
上記で挙げた介護保険改正や2つの検討会の動向のほか、介護職員の賃上げや現場の人材確保策も重要な論点になりそうだ。介護職員の賃上げについては、2009年度以降、処遇改善加算などの仕組みで段階的に整備されてきた。

しかし、最近のインフレを受けて他の産業への人材流出が起きるなど、人材確保が難しくなっている。具体的には、他の産業の場合、インフレ局面では値上げを通じて物価・賃金の上昇分を転嫁できるが、介護業界の場合、収入の大半を介護報酬に頼っている上、公的価格の変更には時間を要するため、いくら処遇改善加算や報酬を引き上げても、物価上昇や他の産業の賃上げのスピードに追い付かない面がある。

さらに、2024年度改定で訪問介護の基本報酬を下げたことで、訪問介護の倒産・廃業が相次いでいる25。しかも、2024年度介護報酬改定では、賃上げ対応が争点になったが、2024年度と2025年度の2年分しか財源が確保されておらず、2026年度分では何らかの形で加算を継続するための財源の手当てが必要となっていた26。

こうした中、骨太方針の策定に向けて、業界団体や与党から報酬引き上げを求める声が相次いだ。例えば、2025年4月に開催された医療・介護関係団体の緊急集会では、日本医師会の松本吉郎会長が「私たちは毎日24時間、国民の命と健康、生活を一生懸命守っているにも関わらず、医療機関は非常に厳しい状態にあり、それは介護や福祉の現場も同じ」と発言。介護団体からも「大幅なプラス改定がなければ現場は持たない」などの声が相次いだ27。
 
25 2025年7月7日の東京商工リサーチ公表によると、2025年上半期（1～6月）の「訪問介護」の倒産が45件（前年同期比12.5％増）に達し、2年連続で過去最多を更新した。
26 賃上げを重視した2024年報酬改定については、2024年6月12日拙稿「2024年度トリプル改定を読み解く（上）」を参照。
27 2025年4月18日に開かれた会合での発言。2025年5月5日・12日『週刊社会保障』No.3316、同年5月1日『週刊社会保障』No.2962、同年4月25日『シルバー新報』を参照。介護業界のコメントは全国老人保健施設協会の東憲太郎会長による発言。
2｜賃上げに関わる骨太方針の文言
その結果、2025年6月に閣議決定された骨太方針では、介護職員の給与引き上げに繋がる文言が多く入った。主な該当箇所を列挙すると、下記の通りである28。
 
  • 医療・介護・保育・福祉等の人材確保に向けて、保険料負担の抑制努力を継続しつつ、公定価格の引上げを始めとする処遇改善を進める。
     
  • 医療・介護・障害福祉の処遇改善について、過去の報酬改定等における取組の効果を把握・検証し、2025年末までに結論が得られるよう検討する。
     
  • 医療・介護・障害福祉等の公定価格の分野の賃上げ、経営の安定、離職防止、人材確保がしっかり図られるよう、コストカット型からの転換を明確に図る必要がある。このため、これまでの歳出改革を通じた保険料負担の抑制努力も継続しつつ、次期報酬改定を始めとした必要な対応策において、2025年春季労使交渉における力強い賃上げの実現や昨今の物価上昇による影響等について、経営の安定や現場で働く幅広い職種の方々の賃上げに確実につながるよう、的確な対応を行う。 このため、2024年度診療報酬改定による処遇改善・経営状況等の実態を把握・検証し、2025年末までに結論が得られるよう検討する。
     
  • 介護・障害福祉分野の職員の他職種と遜色のない処遇改善や業務負担軽減等の実現に取り組むとともに、これまでの処遇改善等の実態を把握・検証し、2025年末までに結論が得られるよう検討する。医療・介護・障害福祉等の公定価格の分野の賃上げ、経営の安定、離職防止、人材確保がしっかり図られるよう、コストカット型からの転換を明確に図る必要がある。
 
特に、最後の「他職種と遜色のない処遇改善」という言葉は6月6日時点の原案に盛り込まれておらず、6月13日の閣議決定版で追加された。このため、2026年度予算編成に向けて、介護現場の賃上げに繋がる方向性が強く示された形だ。以上のような経緯を踏まえると、今後は介護職の賃上げは秋にも編成される経済対策の議論とか、2026年度予算編成に向けた論点の一つになりそうだ。
 
28 医療・介護・福祉の賃上げに関わる骨太方針の文言については、2025年6月24日拙稿「医療機関の経営危機、報酬改定と予算編成はどうなる？」を参照。
3｜財源問題の優先順位は低い？
筆者の意見では、2024年度で先送りされた財政問題よりも、人材確保の緊急度が高いと考えている。少し極端な言い方かもしれないが、他業界への人材流出を含めて、介護現場の人材確保が解決できなければ、事業所の撤退や縮小が相次ぎ、結果的に給付費が適正化される可能性さえあると認識している。つまり、「介護業界からの人材流出→事業所の撤退・縮小→給付額の減少」という経路になる可能性である。

しかし、上記のような状況の下では、40歳以上の国民は介護保険料を支払っても、反対給付としてのサービスを受け取れないことになり、制度の根幹が揺らぎかねない。そもそも、介護保険が創設された時にも、サービス基盤が整備されず、保険料負担だけが先行するという「保険あってサービスなし」の状況が懸念されていた29。結局、株式会社の参入などを通じて、この懸念は杞憂に終わったが、人材不足の深刻化に伴って、今や形を変えて同様の状況が生まれる危険性が高まっていると言える。現に新潟県村上市や東京都品川区では、訪問介護の報酬を上乗せする自治体独自の取り組みも始まっている30。

以上のような状況を踏まえると、積み残されている財源問題よりも、人材不足に対する手当を急ぐ必要がある。
 
29 当時、「保険あってサービスなし」に対する懸念が強く、介護保険法が1997年に成立した際、「国が講ずべき措置」として、サービス提供体制の確保を図る条文が参院の審議で追加された。当時、小泉純一郎厚相も「我々としてもこの制度を導入するからには、多くの方に、やっぱり保険に入ってよかったな、あるいは必要だなと思われるような、できるだけ低い保険料そして適切なサービスをどうやって提供していくかということが非常に重要だと考えまして、今後今言われたような心配（筆者注：「保険あってサービスなし」の状況を指す）がないように、事前の準備、そして導入されてからも各地方自治体関係者の意見をよく聞いて、この制度が定着するように、また多くの方から協力が得られるような体制を整備していきたい」と述べていた。1997年11月13日、第141回国会参議院厚生委員会会議録を参照。当時の議論や経緯については、2021年7月6日拙稿「20年を迎えた介護保険の足取りを振り返る」も参照。
30 両自治体の事例については、2025年6月11日『東京新聞』、同年2月22日『新潟日報』、同月19日『新潟日報』などを参照。

9――参院選後の政局の影響は？

9――参院選後の政局の影響は？

1｜介護職の賃上げを巡る政治の動向
最後に、参院選後の政局の影響も論じたい。2024年10月の総選挙で、自民、公明両党は衆院で過半数を失った（いわゆる少数与党）。このため、2025年度当初予算を含めて、予算や法律の審議に際しては、野党の協力を仰ぐ必要に迫られた。

こうした中、自民、公明両党と日本維新の会（以下、維新）は2025年2月、衆院の予算通過に際して、OTC類似薬の保険適用見直しなどの社会保障改革に乗り出すことで合意。その後、3党は通常国会会期末の同年6月、病床削減などの歳出抑制策を進めることでも一致した。この6月の合意文で、介護職員の賃上げに関して、「機動的に必要な対応を行う」という文言が盛り込まれた。

一方、立憲民主党（以下、立民）や国民民主党（以下、国民）、維新は2025年1月、「介護・障害福祉従事者の人材確保に関する特別措置法案」を衆院に提出した。この法案自体は閉会中審査扱いとなっているが、説明資料では1人当たり平均月額1万円を引き上げることを目指すとされている。

上記のような事情を踏まえると、2025年7月投開票の参院選で与党が惨敗したのを受け、政局の先行きは一層、不透明になったとはいえ、介護職員の給与引き上げは与党だけでなく、野党も含めたコンセンサスになりつつあると言える。
2｜介護職の賃上げに関する参院選公約の言及
介護職の賃上げに向けて、与野党でコンセンサスが見られるという傾向は参院選の公約や政策集などでも把握できる31。

例えば、自民党の公約では、「物価高や他産業の賃上げに負けない公定価格（医療・介護など）の引上げ」を規定。公明党も「介護・保育等、社会保障を支える担い手の給料を全産業平均（月額38.6万円）まで引き上げることをめざし、段階的な取り組みを進めます」などと定めた。

さらに、両党が昨年から政策協議を打診した野党の公約などを見ても、「介護職の賃上げ」が何らかの形で言及されている。例えば、立民は訪問介護の基本報酬引き上げを訴えるとともに、「医療、介護、福祉サービスを誰もが必要な時に受けられるよう、医療機関や事業者を支援し、従事する人の処遇改善を推進します」と規定した。さらに、維新は「介護現場で働くすべての方の待遇・職場環境改善」、国民は「政府が引き下げた訪問介護の基本報酬を引き上げ」「全ての介護職員の賃金を引き上げ」にそれぞれ言及している。

このほかの野党でも、れいわ新撰組は「年間3兆円の財政投資で介護従事者の給与を月10万円引き上げ、介護の現場で働きたい人を増やす」、共産党は「国庫負担を10％増」「介護職の賃金を全産業平均並みに引き上げ」、社民党は「臨時の報酬改定で介護報酬を引き上げ、介護従事者の賃上げや処遇改善」といった文言を公約に盛り込んでいる。

以上のような状況を踏まえると、介護職の給与引き上げについて、与野党を問わず、各党間の足並みは一致しているため、参院選後に政局の流動化が進んでも、その方向性は継続する可能性が高い。むしろ、与党と野党の政策協議の素材に取り上げられることで、こうした動きが加速する可能性すら考えられる。

ただ、引き上げ幅や財源対策については、詳細が示されておらず、秋にも編成される経済対策や2026年度予算編成に向けて具体論に入った段階で調整が難航する可能性もありそうだ。
 
31 一部の党は「公約」に加えて、政策集や重点政策などを別に公表している。それぞれの党で意味合いに違いがあるが、今回は煩雑さを避けるため、必ずしも区分せず、「公約」と表記するとともに、関係する部分を記述した。介護や高齢者福祉に関連する部分が極端に少ない政党の記述は省略した。
3｜制度改正の行方は？
一方、本稿の前半で触れた財政問題に関しては、自民、公明両党の公約に示されていないし、両党が政策協議を進めた野党の公約や政策集にも関係する文言は見られない。

しかし、政府は毎年の予算編成で、社会保障費の伸びを5,000億円程度に抑える対応（いわゆる「目安」対応）を続けており、骨太方針でも「目安」対応を続ける方向性が示された32。さらに、岸田文雄内閣が掲げた「次元の異なる少子化対策」では財源確保の観点に立ち、最大で約2兆円の社会保障給付を抑制する方向性が明記されており、政府として何らかの対応を求められている。

こうした中、先送りされた3つの案件のうち、「ケアマネジメントの有料化」「要介護1～2の給付見直し」については、法改正を伴うため、もし実施する場合、政府・与党は衆参両院で野党の了解を取る必要に迫られる。しかも、上記で触れた通り、実施に向けたハードルは高く、今回も見送られる可能性が高いと言えるのではないか。

これに対し、2割負担の対象を線引きする所得基準は政令に委任されており、閣議決定で変更できる。このため、国会審議のハードルの高さで言うと、取りやすい選択肢と言える。

それでも国の社会保障費の抑制に繋がる場合、予算案の審議対象になるため、政権の枠組みあるいは国会の勢力図が変わらない限り、野党の協力が必要になることに変わりはない。実際、今年の通常国会で紛糾した「高額療養費」の見直し論議33を振り返っても、所得基準や限度額は全て政令事項であり、法改正は不要だった。それでも見直しに伴って、2025年度予算で国費（国の税金）を200億円程度、削減できるとされていた34ため、年初から国会で野党の追及を受けることになった。

以上の点を踏まえると、2割負担の対象者拡大は実行しやすい選択肢かもしれないが、今年の通常国会のように、予算案の審議が立ち往生するリスクを孕んでいる。
 
32 ただし、「目安」対応を継続しつつ、2025年6月に閣議決定された「骨太方針」では、インフレに伴う税収増を別枠で「加算」する方針も盛り込まれた。
33 高額療養費の見直しに関する動向については、2025年4月10日拙稿「異例ずくめの高額療養費の見直し論議を検証する」を参照。
34 2025年度社会保障予算に関しては、2025年2月6日拙稿「2025年度の社会保障予算を分析する」を参照。

10――おわりに

10――おわりに

本稿では、2025年12月に決着する見通しの介護保険制度改正の論点や動向を考察した。今回の制度改正では、2割負担の対象者拡大やケアマネジメント有料化など、前回の2024年度改正で先送りされた案件が引き続き焦点になっているが、実は論点は大きく変わっていない。例えば、総合事業の移行問題では、現場を担う市町村職員の意識・行動変容が求められる以上、そんなに短時間で解決できるはずがない。こうした中で、実施するまたは実施しないに関わらず、方向性は早目に決める必要がある。

むしろ、筆者自身としては、現場の人材不足への対応とか、2040年を見据えた制度改正の議論、高齢者の居住保障を含めた有料老人ホームの問題の方が深刻と考えている。さらに、本稿では触れなかったが、増加する独居認知症高齢者へのケアや身元保証の充実とか、複雑化・困難化するケースへの対応などの問題も控えており、国レベルの施策強化と自治体での対応を本格化させる必要がある。こうした中、誤解を恐れずに言うと、同じような問題を繰り返し議論するのは時間と労力の空費である。

一方、介護職の賃金引き上げは与野党を問わず、合意しやすいテーマであり、秋にも編成される経済対策や2026年度予算案に必要経費が組み込まれることになりそうだ。ただ、引き上げ幅や財源は決まっておらず、政党間の協議の対象になる可能性がある。

1 2 3 4 5

保険研究部   上席研究員・ヘルスケアリサーチセンター・ジェロントロジー推進室兼任

三原 岳（みはら　たかし）

研究領域：

研究・専門分野
医療・介護・福祉、政策過程論

レポートについてお問い合わせ
(取材・講演依頼)

経歴 ＋ －

プロフィール
【職歴】
　1995年4月～　時事通信社
　2011年4月～　東京財団研究員
　2017年10月～　ニッセイ基礎研究所
　2023年7月から現職

【加入団体等】
・社会政策学会
・日本財政学会
・日本地方財政学会
・自治体学会
・日本ケアマネジメント学会

・関東学院大学法学部非常勤講師

【講演等】
・経団連、経済同友会、日本商工会議所、財政制度等審議会、日本医師会、連合など多数
・藤田医科大学を中心とする厚生労働省の市町村人材育成プログラムの講師（2020年度～）

【主な著書・寄稿など】
・『必携自治体職員ハンドブック』公職研（2021年5月、共著）
・『地域医療は再生するか』医薬経済社（2020年11月）
・『医薬経済』に『現場が望む社会保障制度』を連載中（毎月）
・「障害者政策の変容と差別解消法の意義」「合理的配慮の考え方と決定過程」日本聴覚障害学生高等教育支援ネットワーク編『トピック別　聴覚障害学生支援ガイド』（2017年3月、共著）
・「介護報酬複雑化の過程と問題点」『社会政策』（通巻第20号、2015年7月）ほか多数

関連レポート

レポートについてお問い合わせ
(取材・講演依頼)

関連カテゴリ・レポート

社会保障・税改革

医療・介護制度改革

基礎研レポート

財政・税制

医療保険制度

介護保険制度

土地・住宅

高齢化問題（全般）

高齢者の医療・介護

医療

介護

人手不足・人材不足

地域包括ケア・地域共生社会

全世代型社会保障