1990年代後半、世界的に中央銀行法が改正され、中央銀行の独立性が強化された。1998年には、英国ではブレア内閣の下でイングランド銀行法が改正され、52年ぶり(1946年国有化)にイングランド銀行の独立性が強化された。同じ年に、日本でも56年ぶり(1942年以来)に日本銀行法が改正され、独立性が強化された。また欧州では、1993年発効のマーストリヒト条約に基づき、1998年に欧州中央銀行が設立された。欧州中央銀行も独立性の高い中央銀行である。
金融政策面で、中央銀行の独立性とは、政策目標を物価安定とし政府からの介入を招かず、政策金利などの操作目標を決定できることを意味している。このうち政策目標を他からの介入を排して独立して決定できることを「目標の独立性(goal independence)」とし、操作目標を独立して決定できることを「手段の独立性(instrument independence)」と峻別し、経済学界では独立した中央銀行には「手段の独立性」のみが与えられているというのが定説となっている
3。このため政策目標である物価安定の具体的内容(例:目標インフレ率)には、政府議会などの関与が認められているというのが定説であるが、本稿ではそこに異論がありうると論じている。
中央銀行の独立性が強化された背景には、ニュージーランドを嚆矢として主に1990年代からインフレーション・ターゲットを採用して、インフレが抑制されたという実績がある
4。インフレーション・ターゲットの採用によって、中央銀行による金融政策は、物価安定に専念することになった。またイングランド銀行を典型とするように、中央銀行は銀行監督等の「金融安定」を担うことを免れ、金融政策に専念する単目的な組織として純化された
4。このため、金融政策の独立性を確保することは、組織としての中央銀行の独立性を確保することを意味し、問題を単純化した。
中央銀行の独立性強化は、こうした実務上の成功を法制度的に強化することであった。成功体験という実績を踏まえて法整備がなされたことには注意が必要である。政策の実践は、法や制度が整備されれば、それによって成功がもたらされるという単純なものではない。独立した中央銀行が成功するためには、法制度面の整備という必要条件に合わせて、実績という十分条件が必要である。
中央銀行の独立性は、実績と理論に支えられ盤石にみえた。
しかし、中央銀行の独立性は、21世紀にはいり、様々な環境変化によって挑戦を受けることなった。特に、2008年の世界的金融危機は、経済における中央銀行の役割を大きく変貌させた。物価の安定に専念する単純な中央銀行モデルは通用しなくなった。物価安定に専念する中央銀行(single mandate CB)は、金融安定や国債管理も担う多目的な中央銀行(multi mandates CB)へとの変化が求められた。このことは、中央銀行の独立性の問題を従来よりも複雑にし、厄介にした。もしこうした中央銀行の変化が一時的なものであれば、従来の中央銀行モデルの有用性は失われないだろう。ただ現在の状況は当面続きそうである。
新たな環境のもとで中央銀行の独立性はもはや必要ではないのだろうか?
本稿では、現在の状況において、中央銀行の独立性の必要性を確認し再構築する。
なお現在のマクロ経済学(金融論)は、中央銀行や銀行制度などの金融制度を所与として政策の効果を論じる。このため、制度の改革等をとりあげ検討、議論することには比較的少ない。しかしとりわけ金融論では、制度のあり方自体の検討も極めて重要であり、それなしには、政策を論じることはできないだろう。本稿がそうした研究の一助となれば幸いである。
3 目標の独立性に政治の関与が認められるのは、独立した中央銀行といえども民主主義下では政府の一定程度の関与によるコントロールが必要であるとの考えによるからである。中央銀行は一方で「手段の独立性」を確保することで、政策の裁量性を確保し政策の自由度を高めることが出来るとされた。
4 英国でも、インフレーション・ターゲットは、1992年のERM危機を経て、事実上1998年のイングランド銀行法の改正に先立ち採用され、インフレ抑制に実績を上げてきた。これに対し後述のように、日本における2013年1月の2%のインフレ目標の導入では、それまでの実績という条件が欠けていた。
5 当時、「金融政策」と「金融安定化策」に潜在的な利益相反があり、両者は分離されるべきと経済理論でも主張された(Goodhart & Schoenmaker<1995>)。例えば、金融引き締め策は、金融機関の収益環境の悪化を通じて銀行貸出の抑制を図るが、金融安定化策の観点から、銀行経営の悪化を懸念して、金融引締め策が遅れかねないという問題である。もっとも、当時から銀行部門は、金融政策の重要な波及経路であり、中央銀行はその動向を把握することが金融政策運営上重要であるとの反論もあった。後述のように、2008年の世界的な金融危機により、銀行部門の不安定化が、金融政策の効果を減殺させることがあらためて認識され、英国ではイングランド銀行が再び金融安定化政策を担うことになった。
2――中央銀行の独立性:1990年代