自治体の認知症条例に何を期待できるか－当事者や幅広い関係者の参加、「予防」の記述配慮が必要　|ニッセイ基礎研究所

2｜政治的安定性に関する課題
以上の分析を通じて、各自治体が様々な施策、あるいは施策を進めるための推進組織の根拠規定を条文に盛り込むことで、首長や担当者が代わっても施策の方向性を変えないような枠組みを作ろうとしていたと言える。

最も具体的な施策を盛り込んでいるのは神戸市であり、診断・損害賠償制度に充当するための市民税均等割引き上げを明記している。一方、御坊市の条例に関しては、個別の施策や財政上の措置に言及していないものの、認知症の人が参画した推進組織（条例上は協議体）を通じて施策を検討する旨が明記されており、どちらかと言うと理念を明確にした上で施策を進めようという意図が見て取れる。後に触れる通り、「条例制定に際して施策、理念のどちらに力点を置くか」「個別事業・施策をどこまで言及するか」という点については、各自治体の政策判断に関わる部分であり、どの条例が良い、あるいは悪いとは一概に言い切れない。

しかし、条例を定める以上、政治的安定性を担保するという観点は欠かせない。実際、この点については、御坊市の担当者が「施策の内容は変化していくけど、認知症の人の視点重視は変わってはならない。そのための『エンブレム』」と説明していることと符合している¹⁵。これから条例制定を検討する自治体にとって、一つの参考になる視点と言える。

¹⁵ 2019年10月16日医療介護福祉政策研究フォーラムにおける御坊市市民福祉部介護福祉課の谷口泰之氏による説明資料。

9――先行した認知症条例の比較結果（3）～広報的効果～

1｜広報的効果に関する現状
さらに広報的効果を確実にするため、「どれだけ条例制定プロセスが公開されているか」という点を見て行こう。ウエブサイトで把握した限り、検討組織を設置したのは世田谷区、愛知県、東浦町、草津市、神戸市、御坊市の6団体であり、東浦町を除く5団体が検討委員会などの名簿を公開していた。さらに資料や議事録に関しては、世田谷区、愛知県、草津市、神戸市の4団体が開示しており、制定プロセスの透明性が担保されていた。

パブリックコメントに関しては、世田谷区、名古屋市、大府市、知多市、草津市、神戸市の6団体が実施しており、中でも草津市はパブリックコメントでの指摘を踏まえ、「財政上の措置」を条例本文に加えたことを開示していた。

次に、認知症フレンドリー社会の理念に関する言及を見て行こう。そもそも認知症に関しては、全ての記憶や感性などを失うわけではなく、記憶を失うことの不安などがBPSD（行動・心理症状）と呼ぶれる一人歩きや暴言などを作り出す時がある。しかし、社会全体で依然として「認知症の人＝何も分からなくなる人」というイメージが強いため、認知症の人の生きにくさを増幅している面がある。

このため、条例の広報的効果を発揮させる上では、「認知症の人＝何も分からなくなる人」ではない事実、認知症になっても一人の人間として尊厳と権利が尊重されなければならないという理念、認知症の人が地域で暮らしやすい地域社会を作っていく重要性を認知症条例に明記する必要がある。

この点を理解する上では、世田谷区の条例が参考になる。世田谷区の条例では前文として、下記のような一文を書いている。

認知症になる「何もわからなくなってしまう」という考え方が一般的でしたが、認知症になってからも、暮らしていくうえで全ての記憶を失うわけではなく、本人の意思や感情は豊かに備わっていることが明らかになってきており、尊厳と希望を持って「自分らしく生きる」ことが可能です。

さらに条例の本文でも、認知症の人の尊厳や権利を重視する文言が随所にちりばめられている。そこで、同様の条文が定められているか調査したところ、全ての条例に「尊厳」「権利」などの言葉が盛り込まれていた。このほか、御坊市の条例でも認知症の当事者との対話を通じて、「『やさしい』って言われると、自分たちは支援される、守ってもらう立場だと感じる」という声が出たため、「認知症の人とともに築く総活躍のまち条例」という名称にしたという¹⁶。

認知症の人の生きにくさに配慮する点で言うと、「予防」の記述も論点になる。例えば、政府が2019年6月に取りまとめた「認知症施策推進大綱」では、「共生」と「予防」を車の両輪に位置付けたものの、策定プロセスでは予防を前面に押し出そうとした政府の原案に対し、当事者団体から「偏見を助長し、自己責任論に結びつきかねない」という異論が出て、政府が説明と軌道修正に追われる一幕があった¹⁷。

つまり、予防が必要以上に強調され過ぎると、「認知症の人＝予防できなかった人」と認識されてしまい、認知症の人が普段から感じている生きにくさに拍車を掛けてしまう懸念が示されたわけである。

結局、認知症大綱では予防の意味について、運動不足の改善、糖尿病や高血圧症など生活習慣病の予防、社会参加などで発症を遅らせる可能性があるとして、「『認知症にならない』という意味ではなく、『認知症になるのを遅らせる』『認知症になっても進行を緩やかにする』という意味」と定義しており、各自治体の認知症条例における書きぶりが焦点になる。例えば、予防という言葉を書き換える方策が考えられるし、「予防」という単語を使ったとしても、条例の前半部分で「予防とは何か」という意味を十分に定義し、認知症の人の生きにくさに配慮する方策も考えられる。

そこで、各自治体の条例における「予防」の書きぶりを精査すると、世田谷区と御坊市を除く全ての条例で「予防」の文字が使われていた。その代わりに、2つの自治体では住民の役割として、備える必要性に言及している。例えば、御坊市の条例は「認知症及び認知症とともに生きていくことへの理解を深め、認知症になってからも自分らしくより良い暮らしができるための備えをしておくよう努める」という規定、世田谷区の条例は「認知症とともに生きることに希望を持ちながら、より良く暮らしていくための備えとして、認知症に関する知識を深め、自らの健康づくりに役立てるため、区、地域団体等の取組に積極的に参加するよう努める」という条文になっている。これは認知症の人の意見を聞きつつ、予防の表現を回避した結果であろう。

さらに残りの9自治体については、市の責務や住民の役割、研究会開発の文脈で予防の文言を使っていた。このうち、7自治体では言葉の意味が明確にされておらず、東浦町、草津市は「予防」の定義を条文で明らかにしていた。例えば、草津市の条例では第2条で「認知症になるのを遅らせることまたは認知症になっても進行を緩やかにすること」と定義し、市の責務、住民や地域組織の役割として、認知症の予防に繋がる活動の充実などに言及していた。

このほか、条例に関するパンフレットやリーフレット、解説資料の作成、公開という点で見ると、神戸市は特設のウエブサイトを作り、市民税引き上げや診断・損害賠償制度に関する広報資料などを掲載。草津市は条例の逐条解説を作り、条文ごとに狙いや目的、条文では盛り込めなかった部分などを解説、補足している。例えば、論争的な「予防」の言葉を用いつつ、住民の役割を定めた条文については、「『予防』とは、『認知症にならない』という意味ではなく、『認知症になるのを遅らせる』『認知症になっても進行を緩やかにする』という意味で、誰もが認知症になりうるものととらえ、認知症への備えに努めるとともに、各主体が取り組む認知症施策に協力いただくことを規定しています」と解説している。

さらに、御坊市は認知症の本人の視点から分かりやすく伝える「ガイド」、認知症条例の解説動画を作成することで、一般向けに条例の目的や狙いを丁寧に説明している。このほか、世田谷区も「今までの認知症の考え方を変える」「みんながこの先の『備え』をする」などと解説するパンフレットとともに、条例の理念や内容を解説する動画も区のウエブサイトに公開している。愛知県は条例の内容を紹介するパンフレットに加えて、事業者向け、小中学校向けパンフレットを作成している。

¹⁶ 2019年10月16日医療介護福祉政策研究フォーラムにおける御坊市の谷口氏による説明資料。
¹⁷ 認知症施策推進大綱を巡る経緯については、2019年8月13日拙稿「認知症大綱で何が変わるのか」を参照。

2｜広報的効果に関する課題
以上のように資料や議事録の開示、パブリックコメントの開示など制定プロセスの透明性という点では、かなり差異が見られ、情報開示が意識されていないケースも多く散見された。
これを住民の立場で考えて見よう。条例制定のプロセスが全く示されないまま、一方的に住民の「役割」として、「認知症の予防に努める」と定められても、住民から見れば何のことか全く分からないのではないか。

確かに認知症の人や家族から意見を聴取する際、プライバシーの保護などに配慮する必要性は理解できるが、それでも公金で運営されている行政組織の運営は原則として開示すべきであり、公開と非公開の線引きを明確にした上で、非公開で聞きたい意見については、ワーキンググループで率直な意見を聞く代わりに部分的に非公開にするとか、グループワークで様々な意見を聴取するといった配慮は可能である。このため、全ての会議の結果、あるいは制定プロセスが開示されていない状態は不可解と言わざるを得ない。

理念については、全ての自治体が認知症の人の尊厳や権利を定めていたが、認知症の人の生きにくさ、あるいは社会の偏見を取り除くという広報的効果を考えると、世田谷区条例のように前文で、過去の認知症ケアに対する反省の念を盛り込む配慮があっていいのかもしれない。

予防に関しても同じことが言える。認知症の人を交えて丁寧な合意形成を進めた御坊市や世田谷区が「予防」の文字を使わず、「備え」という言葉を使っていた背景には、認知症の人が感じている生きにくさに対する配慮があったことは間違いないだろう。

しかし、単に「予防」を「備え」に変えればいいとも思わない。むしろ、予防を強調し過ぎる弊害を理解することや、認知症の人の意見を反映することが重要であり、定義を明確にした上で予防に言及した草津市の条例は一つの選択肢と考えられる。

今後、認知症条例を制定しようとする自治体は条例の制定プロセスの透明化とともに、認知症の人の尊厳や「予防」の文言には十分、留意することが求められる。

10――先行した認知症条例の比較結果（4）～縦割り行政の解消～

1｜縦割り行政の解消に関する現状
条例制定の効果の最後として、縦割り行政の解消に関する取り組みを考察する。まず、認知症フレンドリー社会の理念を浸透させる上では、学校や生涯教育の現場で認知症の正しい理解を広める必要があり、条例に「学校」「教育」などの文言があるかどうかチェックした。

その結果、知多市を除く全ての自治体で言及があり、例えば設楽町の条例では、事業所に加えて学校でも認知症の正しい知識を普及させる必要があるとして、認知症サポーターの要請や各種研修会の開催などを進めると定めていた。浜田市の条例では、認知症支援に携わる関係機関の一つに「教育」と定めていた。

雇用政策との関係では、65歳未満の若年性認知症に関する雇用継続や就労支援が重要な論点となり、事業所における取り組みや雇用政策との観点も欠かせない。さらに今後、高齢者雇用が一般化すれば、認知症の人に対する就労支援の位置付けは一層、重要になって行く。

そこで、雇用に関する言及を見ると、愛知県、東浦町、草津市、御坊市の条例で言及していた。例えば、草津市の条例では事業者の役割として、「認知症の人およびその家族が働きやすい環境で就労が継続できるよう努めるとともに、認知症の人の特性に応じた配慮の下で、社会参加および社会で活躍できる機会の創出に努める」と規定しており、逐条解説では認知症の人や配偶者が現役世代であるため、離職に伴って生活への影響が大きくなったり、子どもへの心理的影響など経済的・精神的負担が重くなったりする点に言及し、事業者が就労継続などに取り組む意義を指摘した。

2｜縦割り行政の解消に関する課題
縦割り行政の観点で言うと、学校や教育との関係については、ほとんど全ての自治体で意識されていたが、今後の取り組みが欠かせない。実際、政府の認知症大綱でも学校における認知症サポーター養成講座の受講促進が明記されており、先に触れた民間企業との関係性強化とともに、これから認知症条例を定める自治体、あるいは既に定めた自治体にとって大きな課題と言える。

雇用政策との関係については、必ずしも十分に認識されているとは言えなかった。これは恐らく高齢者福祉の担当課が認知症条例の検討に携わったことと無縁ではないであろう。つまり、11自治体のうち、ほとんど全ての自治体が高齢者福祉課とか、長寿課といった部署が条例の検討を担ったため、高齢者福祉に偏ってしまった可能性である。今後、条例制定を検討する自治体にとって、若年性認知症への配慮は見落としがちな視点として強く意識されていいのかもしれない。

11――比較検証から言えること

1｜当事者参画、透明性の確保、民間企業との連携に課題
では、以上のような条例の比較を通じて、どのようなことが言えるだろうか。まず、「好事例」「先進事例」が少ない中、それぞれの自治体が工夫を講じつつ条例を制定していた様子を把握できた。

しかし、世田谷区や御坊市などを除くと、認知症の人の意見を取り入れる努力に関しては、必ずしも十分だったとは言い切れない。資料や議事録の開示など透明性の確保という点でも、取り組みに大きな差異が見られた。

さらに、民間企業の関係者が条例制定プロセスに加わった形跡が見受けられない点、さらに若年性認知症の就労支援を含めた「雇用」の視点を欠いているケースが多かった点を見ると、民間企業との連携が課題として残されていると言えるだろう。繰り返し述べている通り、認知症フレンドリー社会の実現に向けて、民間企業の役割は非常に大きく、条例制定を検討しようとしている自治体にとって、民間企業との連携は課題の一つとして指摘できる。

一方、今後の展開を図る上では、民間企業サイドの工夫も必要であろう。具体的には、民間企業の多くは高齢者や認知症の人の生活や困り事から発想するのではなく、既存のビジネスや商品、リソースから対応策を考えがちだが、CSR（企業の社会的責任）や地域貢献的な活動を含めて、社外との接点を強化するのであれば、社会課題から物を考える発想が必要である¹⁸。

実際、国レベルでは民間の創意工夫を引き出す試みとして、厚生労働省が関係企業の情報交換などを目的とする「認知症バリアフリー」に関する懇談会を開催。さらに、金融や交通など関係団体で構成する「日本認知症官民協議会」も2021年3月、接遇の改善などを盛り込んだ『認知症バリアフリー社会実現のための手引き』を「金融編」「小売編」「住宅編」「レジャー・生活関連編」などの業種ごとに作成した。このほか、同協議会認知症イノベーションアライアンスワーキンググループも同年3月の中間とりまとめ報告書で、認知症の人のケースを幾つか挙げつつ、地域で暮らす認知症の人の生活支援や認知症の進行抑制に繋がるような製品・サービスの開発に向けた考え方を示した。

今後は各企業が『認知症バリアフリー社会実現のための手引き』などを参考にしつつ、接遇改善などの取り組みをコミュニティで実践して行く必要がある。その際には市町村が「地域ケア会議」¹⁹などの場を通じて、認知症の人の困りごとを民間企業に伝えたり、接遇の経験とノウハウを有する企業を認証したりする支援も重要になると考えられる。

¹⁸ この点については、2020年10月に開催した「基礎研シンポジウム」でも話題になった。その時の資料や講演録などについては、2021年1月6日、「2020年ニッセイ基礎研シンポジウム『「健康な社会」実現のために企業にできること』」を参照。
¹⁹ 多職種で構成する会議体であり、市町村に設置が義務付けられている。多職種連携ネットワークの構築や地域課題の把握などが期待されている。

2｜施策型か、理念型か
最後に、先行した自治体の条例の整理を試みたい。現時点では11件しかないため、定量的な傾向把握までに至らないが、現時点では「施策型」「理念型」に大別できると思われる。例えば、「施策」という言葉を条例に用いている愛知県、知多市、さらに診断・賠償保険を創設した神戸市に見られる通り、条例の力点を施策の推進に置く一方、世田谷区や御坊市にように認知症の人の意見を丁寧に取り入れつつ、理念を大事にするパターンも見受けられた。

では、施策型と理念型のどちらが優れているのだろうか。筆者自身の意見としては、先に施策を決めても認知症の人のニーズに合わなくなる危険性を伴うため、先に認知症の人や関係者の意見を取り入れつつ理念を定めた上で、施策を検討していくパターンが望ましいと考えているが、どちらも一長一短があると考えられる。例えば施策型は「施策ありき」で議論が進む可能性があり、条例の制定を契機に認知症に関連する施策が進むことが期待できる一方、認知症の人の参画などの優先順位が劣後する危険性がある。逆に理念型の場合、認知症の人の意見を丁寧に反映する分、施策の推進が後回しになる可能性がある。このため、2つのうち、どちらが絶対に優れている、あるいは絶対に劣っているとは言い切れず、それぞれの自治体における政策的な判断は有り得ると考えられる。

しかし、施策型と理念型が排他的な関係にあるとは言えず、どちらのパターンを選ぶにしても、本稿で挙げた点、あるいは本稿のベースとなった日本医療政策機構による中間報告で指摘した制定プロセス、内容などは欠かせないと考える。

12――おわりに

以上、日本医療政策機構の中間報告を参照しつつ、先行した11件の認知症条例を比較して来た。併せて、認知症フレンドリー社会の実現に向けて、これから条例制定を検討する自治体にとって、必要な視点や対応として、認知症の人の参加、議事録や資料の開示、「予防」の表現を巡る配慮、縦割り行政の解消などを指摘した。その上で、「施策型」「理念型」という2つの方向性に大別できる可能性も論じた。

しかし、条例の制定は認知症フレンドリー社会を各地域で実践していくための手段であり、認知症施策の検討にしても、当事者参画にしても、「条例制定で終わり」ではない。条例制定を先行させた自治体だけでなく、これから条例制定を検討する自治体も、地域の実情に応じて創意工夫を施しつつ、認知症フレンドリー社会の実現に向けた独自の取り組みを展開して行くことに期待したい。