自治体の認知症条例に何を期待できるか－当事者や幅広い関係者の参加、「予防」の記述配慮が必要　|ニッセイ基礎研究所

3｜関係者の意思疎通
次に、(2)で挙げた関係者の意思疎通である。条例については、首長・執行部の提案と議員による提案、市民による直接請願という3つの経路があり、最も一般的な首長・執行部提出の条例では、有識者や関係団体のトップなどで構成する検討委員会などの場（以下、自治体ごとに名称が異なるため、「検討組織」で統一）が設置され、そこで意見調整が図られることが多い。さらに、条例が議会に提出された後も、本会議や委員会での質疑、公聴会、参考人質疑などの場を通じて、多様な意見が聴取されることが想定されている。この結果、条例制定プロセスを通じて、多様な意見を反映することが可能であり、関係者の間で意思疎通が図られる可能性がある。

だが、多様な意見の反映と言っても、「全ての意見を反映する」という意味ではない。自治体が施策を考える際、予算や人員の制約を踏まえる必要があるし、平等性や公平性の観点に立った場合、全ての要望には対応できない。しかも、関係者同士の利害が異なる場合、意見調整も必要となる。むしろ、執行部に設置される検討組織での意見調整とか、少数派の意見を含めて様々な意見を施策に反映できる議会の論戦を通じて、譲る部分は譲り、合意できる内容を積み上げるプロセスが必要となる。

さらに、条例制定プロセスによる関係者との討論や調整を経て、意思疎通した結果を「民間事業者の役割」「住民の役割」といった形で条例に定めることも可能である。増してや、後述する神戸市の条例のように、市民税の引き上げなど住民の権利・義務に関わる内容を含む場合、関係者の合意形成は欠かせない。

この点については、認知症条例についても同様である。先に触れた通り、認知症フレンドリー社会の実現に関しては、自治体職員や医療・介護関係者だけでなく、ボランティアや民間事業者の役割が大きくなる。何よりも、直接の当事者である認知症の人の意見反映は欠かせないプロセスであり、こうした多様な意見を条例制定に際して反映するとともに、合意した結果を条例に定めることができれば、地域における意思疎通が進みやすくなる可能性がある。

4｜改正・廃止手続きのハードルによる政治的安定性
第3に、政治的安定性である。条例が一度、議会で制定されると、議会で改正、または廃止手続きを取らない限り、条例は執行部を拘束する意味合いを持つ。例えば、条例で施策の実施を「市の責務」として定めると、その条例を改正または廃止しない限り、条例に沿った対応が義務付けられる。このため、首長が交代したり、担当者が異動したりしても、施策を変えられずに済む安定性が担保される。

この点も、認知症条例の制定に際して重要な視点となる。まず、高齢者人口が一層増加するにつれて、認知症の人が増えて行くことは確実であり、その時々の政治情勢や首長の方針、担当者の意欲がどう変わろうとも、認知症フレンドリー社会や当事者の参加などの重要性が減少することは考えにくい。このため、認知症フレンドリー社会の理念や施策の方向性などを条例で定める意義は大きいと考えられる。さらに認知症条例で計画策定、予算上の措置などを規定すると、認知症施策を安定的に進められる基盤が整備される効果も期待できる。

5｜条例制定による広報的効果
第4に、広報的効果である。通常、条例が制定されるまでの間、検討組織で議論が進むため、こうした経過を住民に開示することが広報的な効果を持つ。さらに一般から広く意見を募る「パブリックコメント」が近年、多用されており、こうしたプロセスでも広報的効果が期待される。その際には、「寄せられた意見：◎件」「意見反映：△件」といった結果だけを開示するのではなく、「どんな意見がパブリックコメントで示されたのか」「意見に対して、どう執行部が対応したのか」といったプロセスも開示する必要がある。

このほか、住民の代表で構成する地方議会での論戦、採決も広報的効果を持つ上、制定された条例が自治体、あるいは地方議会の広報誌やウエブサイト、施策のパンフレットなどで広く周知されれば、住民は条例に定められた理念や施策などを知ることが可能になる。

これらの重要性については、認知症条例にも当てはまる。認知症フレンドリー社会の理念は社会の構成員全てに関わる部分であり、一人ひとりの意識改革が欠かせない。このため、認知症フレンドリー社会の理念が議会で論じられ、自治体にとっての法律に相当する条例に盛り込まれる意味合いは大きいと考えられる。むしろ、認知症条例を通じて認知症フレンドリー社会の理念を定めないまま、予防とか、認知症の人が起こした事故の損害保険などの施策を先行させた場合、施策だけが独り歩きしてしまい、認知症の人に対する偏見を助長させるリスクも想定される。

例えば、認知症の人が起こした事故の費用などを補償する仕組みについても、認知症条例を定めた大府市、草津市、神戸市を含めて、多くの自治体で広がっている¹³が、認知症フレンドリー社会の理念を定めなければ、住民が「認知症の人は他人に迷惑を掛けるので、社会防衛の観点で保険が必要」と受け止める危険性もある。この結果、認知症や認知症の人に対する偏見を助長する結果になりかねず、認知症フレンドリー社会の理念とも合致しない。

このため、条例制定プロセスを通じて、認知症フレンドリー社会の理念や関連施策の重要性を住民に周知する効果が期待できるほか、広報的効果を高める上では、条例の内容に関する周知徹底も必要となる。さらに、条例の内容などを審議する検討組織の議事録、資料を開示するなど、認知症フレンドリー社会の理念を含めて、検討プロセスの透明化を徹底する必要がある。

¹³ 2019年11月26日『朝日新聞』によると、同年11月時点で39市区町村が導入済みという。さらに、724市区を対象とした2020年8月時点の調査では、50市区が導入しているという。『日経グローカル』No.397を参照。

6｜条例制定による縦割り行政の解消
第5に、縦割り行政を解消できる可能性である。地方自治法第1条の二では、「住民の福祉の増進を図ることを基本として、地域における行政を自主的かつ総合的に実施する役割を広く担う」と定めており、ややもすると省庁ごとに縦割りで作られる制度に対し、地域の特性に応じて総合性を持たせる機能が求められる。

さらに予算や事業の場合、政策立案のプロセスが役所の組織に縛られる分、縦割り行政になり、議論が細分化する危険性があるが、住民から選ばれる地方議会の議決を経なければならない条例に関しては、縦割りを打破する議論が可能である。

例えば、議員が条例の制定に際して、関連する別のテーマとのリンクを意識するように本会議で質問したり、必要に応じて議員自らが条例あるいは条例の改正案を提案したりできる。実際、埼玉県では2019年3月、高齢者や障害者などの介護に従事するケアラー（介護者）を支援するための「ケアラー支援条例」が議員提案で制定された際、18歳未満のヤングケアラーに対する配慮の規定とともに、「教育」の文言を条例に盛り込むことで、単に福祉の問題にとどめない仕掛けを作った¹⁴。さらに、条例を受けて県が設置した検討会議には福祉部局だけでなく、教育委員会も参加しており、所管にこだわらずに政策を考えられる議会のメリットが発揮されたと解釈できる。

認知症条例に関しても、この視点は重要であろう。先に述べた通り、認知症フレンドリー社会の実現には医療・福祉だけでなく、民間事業者や市民団体の関与も重要であり、行政の部局で言うと、交通や商業、市民協働などに関する部門も加わる必要がある。さらに、若年性認知症の就労支援を考慮すると、産業部門も関わって来るし、「認知症の人＝何も分からなくなった人」という偏見を取り払う上では、学校教育や生涯教育を司る教育委員会の関与も必要となる。以上のように考えると、行政の縦割りを打破する上で、条例や議会の議論が果たせる役割は本来、大きいと考えられる。

¹⁴ 埼玉県のケアラー支援条例については、2020年12月6日『毎日新聞』、同4月28日『朝日新聞』配信記事のほか、条例制定を主導した議員による吉良英敏（2020）「埼玉県ケアラー支援条例」『自治体法務研究』2020年秋号を参照。日本医療政策機構による研究会でも吉良氏をゲストスピーカーとしてお招きし、条例制定のプロセスなどを伺った。

6――先行した認知症条例の比較検証

では、以上のような5つの視点で見て、先行した認知症条例はどのように評価できるだろうか。先に挙げた(1)～(5)の視点のうち、(1)の民主的正統性については、議会で議決された時点で、担保されたと考えられるため、以下は「関係者の意思疎通」「政治的安定性」「広報的効果」「縦割り行政の解消」という4つの点について、条例制定のプロセスに応じて考える。

具体的には、首長・執行部の提出による一般的な条例制定プロセスは図1の通りであり、段階に応じて「条例制定前プロセス」「条例の内容」「条例制定後プロセス」で区分可能であり、各プロセスに応じて、認知症条例や施策を比較するポイントが発生し得る。

例えば、「関係者との意思疎通」で見ると、「条例制定前プロセス」では「認知症の人の意見を聴取したか」「どんな関係者が参加したか」といった点が重要になるし、「条例の内容」でも「条例に関係者の役割がどこまで明記されたか」などの点を比べる。

ただ、条例制定から間もない自治体も含まれるため、制定後プロセスの施策、地域社会の変化は今後の課題とし、以下では自治体のウエブサイトに出ている資料に加えて、日本医療政策機構の調査研究事業で実施したヒアリング調査の内容なども加味しつつ、先行した11自治体の条例を比較検証する。このため、「認知症の人に対してヒアリングを実施したのに、ウエブサイトで公表していないため、比較から漏れた」とか、「ウエブサイトで開示していないため、関係者との合意形成に関するプロセスを把握できなかったが、実際には民間事業者と連携を密に取っている」といったケースが含まれる可能性があることはお含み置きいただきたい。

7――先行した認知症条例の比較結果（1）～関係者の意思疎通～

1｜関係者の意思疎通に関する現状
まず、関係者の意思疎通から考察する。意思疎通に関しては、条例制定プロセスにおける関係者の参加に加えて、条例で関係者の役割を定めているかどうかをチェックした。先行した11自治体のうち、ウエブサイトなどで閲覧できた範囲では、条例制定に向けて検討組織を設置したことを確認できたのは世田谷区、愛知県、東浦町、草津市、神戸市、御坊市の6自治体であり、東浦町を除くメンバーの顔触れを把握できた。

まず、認知症の人との意思疎通に関しては、世田谷区、愛知県、御坊市で検討組織に参加していたほか、世田谷区、愛知県、草津市、御坊市の4団体が認知症の人からヒアリングを実施していた。中でも、御坊市は条例制定に際して、ワーキング会議を設置して認知症の人に加えて、日本認知症本人ワーキンググループ（JDWG)からも意見を募った。世田谷区は認知症当事者を交えたワークショップや交流会を開き、条例の検討組織に加わってもらった。さらに、区内の認知症カフェやデイサービス、家族会などを訪問して意見を聞く機会を持った。

草津市は「認知症の人の調査と銘打つと、当事者の自尊心を失わせる危険性がある」「本人が自覚していない可能性がある」として、在宅ケアに関する介護保険の実態調査に独自の項目を追加し、生活の実態把握に努めた。さらに本人への聞き取り調査も実施することで、「安心して暮らせるために必要なこと」など通常のアンケート調査では把握しにくい意見の収集にも努めた。

次に、住民や地域の代表に関しては、社会福祉協議会や女性団体、まちづくり団体などの代表の名前を世田谷区、愛知県、草津市、神戸市の検討組織の名簿で確認できた。民間企業の参画という点で見ると、愛知県では県商工会議所連合会の代表が検討組織に加わっていたが、それ以外の自治体では、民間企業の代表などの名前を検討組織の名簿で見付けることはできなかった。医師会や介護事業者など医療・福祉関係者の参画に関しては、世田谷区、愛知県、草津市、神戸市、御坊市の5自治体で参画していた。

さらに、条例の内容を見ると、全ての条例で住民・地域組織への言及を確認できた。例えば、世田谷区の条例では、「地域団体」の役割として、「本人及び家族等が住み慣れた地域で安心して自分らしく暮らし続けることができるよう、住民相互の支え合い及び見守り活動に積極的に取り組むよう努める」「本人及び家族等が体験したことの情報を自ら発信することができる場及び地域との交流の場を設けることに積極的に取り組むよう努める」という努力義務が定められている。

認知症カフェなど住民や地域組織によるインフォーマル活動に関しても、世田谷区、愛知県、名古屋市、大府市、草津市、神戸市の6自治体で言及があり、草津市の条例では地域組織の役割を定める条文に「認知症の人の見守りならびに認知症の予防に資する交流および活動ができる居場所づくり」という文言を盛り込んでいた。

民間企業（条文で「事業者」などと書いているケースも含む）の役割に関しては、全ての条例で盛り込まれており、愛知県の条例では「認知症に関する理解を深めるとともに、従業員等に対し必要な教育を行い、認知症の人の特性に応じて適切な対応を行うよう努める」「事業者は、認知症の人およびその家族が働きやすい環境で就労が継続できるよう努めるとともに、認知症の人の特性に応じた配慮の下で、社会参加および社会で活躍できる機会の創出に努める」「市、地域組織および関係機関が実施する認知症施策および取組に協力するよう努める」と定めた。

医療・福祉関係者（条文で「関係機関」などと定めたケースも含む）の役割については、神戸市を除く全ての条例で言及があった。例えば、設楽町の条例では、「相互の有機的連携により、認知症の人に対して、適切な環境の下で、容態の変化に対応した最も相応しい医療、介護等の提供ができるよう努める」「認知症の人に対して、各々の価値観や個性を持つ主体として尊重し、本人が有する力を最大限に生かしながら、安心した暮らしができるよう医療、介護等の質の向上に努める」「関係機関は、町民、事業者及び町が実施する認知症に関する取り組みに協力するよう努める」という規定を盛り込んだ。

2｜関係者の意思疎通に関する課題
以上の分析を通じて、関係者との意思疎通について、各自治体が配慮していた様子を把握できる。中でも、条例の内容で見ると、「地域組織」「関係機関」などの言葉を用いつつ、関係者の役割分担に言及する自治体が多かった。

しかし、認知症の人の参加という点で見ると、一部の自治体を除くと課題を残したと言わざるを得ない。認知症に限らず、高齢者福祉や障害者福祉、市民活動などについて、行政組織が当事者の意見を聞く際の方法として、審議会に参加してもらったり、参考人として意見を求めたりする方法があるが、行政に対する素朴な疑問とか、言語化されていない思いなども含めて、当事者から率直な意見や疑問を限られた時間で聞くのは難しい。あるいは議事録が残るような公式の場には参加を躊躇する人もいるかもしれない。このため、行政職員が認知症カフェや家族会の場に出向くなどのアウトリーチが重要になる。

この点については、認知症条例の制定プロセスだけでなく、施策の予算化や事業展開に際しても同じことが言える。つまり、アリバイ的に形式だけ整えるように意見を聞くのではなく、必要に応じて職員が地域に出向くような積極性が求められる。

さらに、自治体職員が地域に出向く必要性に関しては、民間企業との関係性でも同じことが言える。既述した通り、全ての自治体が民間企業の役割に言及していたが、検討組織などに民間企業の代表者が加わっていたケースは愛知県だけだった。このため、制定プロセスにおける民間企業の参画という点で課題を残した。もちろん、民間企業の参加機会は条例制定プロセスに限らないし、関係者が検討組織に参加しているからと言って、意思疎通が図られているとは言えない。例えば、草津市は条例の検討組織に民間企業の関係者は入っていなかったが、市独自の施策として、認知症の基本的な知識を得られる「認知症サポーター養成講座」を受けた店や事業所を認定する仕組みを設けており、約20カ所を認定するとともに、市特製のステッカーを交付している。こうした工夫については、これから条例を定める自治体にとって必要と言える。

8――先行した認知症条例の比較結果（2）～政治的安定性～

1｜政治的安定性に関する現状
次に、政治的安定性の観点である。11団体のうち、認知症施策の推進に関する計画の策定に言及していたのは世田谷区、草津市、愛知県、知多市、御坊市の5団体だった。さらに、こうした施策の推進、評価を担う組織（以下、名称が各自治体で異なるため、「推進組織」と表記）の設置を条例で盛り込んでいたのは世田谷区、大府市、神戸市、御坊市の4団体だった。

例えば、御坊市は市の責務として、「基本理念にのっとり、市民、事業者及び関係機関と連携し、認知症の人が希望を持って自分らしく暮らし続けられるまちづくりのための施策を講じる」「施策の実施に当たっては、認知症の人の意見を聴き、計画、実施及び評価することにより、より良いまちづくりを不断に目指す」「認知症の人を含めた協議体を設置し、施策を着実に推進する」という条文を盛り込んでいる。

このほか、財政上の配慮に言及していたのは世田谷区、愛知県、名古屋市、神戸市、草津市の5団体であり、神戸市は条例の目的を達成するため、第9条に定めるもののほか必要な財政上の措置を講ずる」とする条文を定めた。ここで言う「第9条に定めるもの」とは、市民税均等割を年400円引き上げた上で、認知症の早期診断制度と、認知症の人が起こした事故の損害賠償制度を意味しており、それ以外の事業についても財政上の措置を講じると定めている。

個別の施策や事業に関しては、愛知県、知多市、御坊市、浜田市の4団体を除く7団体が言及。例えば、世田谷区の条例は「基本的施策」として、「区民等の理解の推進」「認知症への備え等の推進」「意思決定の支援等」「権利擁護」「医療及び介護等の支援」「地域づくりの推進」を列挙し、具体的な施策として、意思決定支援に向けた「私の希望ファイルに係る取組等を積極的支援」という文言を盛り込んだ。ここで言う「私の希望ファイル」とは特に様式などを定めないものの、認知症になって自分らしく生きて行くための備えとして、認知症になる前だけでなく、認知症になった後も生活に関する自分の思いや希望、意思を繰り返し記入する過程と文書・記録を指しており、条例でも定義が定められている。

さらに、名古屋市は認知症カフェにおける認知症の当事者や家族の交流などを例示しつつ、市民の理解促進、認知症の予防・早期発見や医療・介護提供体制の充実、事故の防止及び救済、地域における相談支援の充実、権利擁護の充実を挙げた。神戸市は先に触れた通り、市民税引き上げや診断・損害賠償制度を盛り込んだ。