迫るブレグジットの移行期間終了－英ＥＵ協議決裂と英国分裂リスクをどう見るか？

3｜潜在的なリスク
（１）国際法への違反
欧州委員会は、法案公表翌日の9月10日の英ＥＵ合同委員会の特別会合後、声明を公表し、法案が採択された場合、離脱協定と国際法への重大な違反になるとの認識を示した⁹。同法案は、離脱協定のアイルランド議定書の通関手続きに関する第5条の第3項、第4項、国家補助に関する第10条、離脱協定本文の協定の実施方法に関する第4条さらに、協定の目的の達成を危うくすることから、第5条の信義誠実原則への違反も指摘しており、ＥＵは、9月末までに該当箇所が削除されなければ、法的措置を採る構えだ。

英国が、国際法違反となる条項を盛り込んだ真の狙いは定かではない。瀬戸際戦術を好むジョンソン首相が、ＥＵに新たな協定の合意に圧力をかけるとともに、国内の離脱支持者にＥＵに対する強硬姿勢をアピールしているとの見方がある。離脱協定に盛り込んだアイルランドの国境管理に関わる合意が、離脱協定で合意した段階では、英国の一体性に及ぼす影響を十分に理解しておらず、移行期間終了間近になって、英国政府の権限を縛るリスクに気付き、修正に動いたとの疑念も拭えない。ジョンソン首相は、公約であるＥＵ離脱の早期実現と主権の回復のために、「バックストップ」を置き換えることと、修正離脱協定での合意を優先し、後から修正に動くことを既定路線として考えていたかもしれない。

⁹ European Commission (2020) ‘Statement by the European Commission following the extraordinary meeting of the EU-UK Joint Committee’ 10 September 2020

（２）北アイルランドにおける対立の先鋭化
アイルランド議定書は、英国の離脱を、アイルランド紛争の再燃の引き金としないために必要とされたものであり、国内市場法案に基づいて英国政府が一方的な行動に動けば、ナショナリストが反発し、北アイルランドにおける対立の先鋭化を招くおそれがある。

英国のＥＵ離脱及び英国国内市場法案が、ベルファスト合意によるアイルランド和平を侵害するリスクについては、米国の民主党も懸念を抱いている。民主党の大統領候補バイデン氏は9月16日にツイッターに「北あらゆる米英の通商協定はアイルランド和平を尊重することが条件になる」とのコメントを投稿し、英国政府の動きを牽制している¹⁰。

なお、ベルファスト合意では、北アイルランドとアイルランド共和国の双方で、平和的な解決手段で民意が示された場合、アイルランドの統一を認める。平和的な手段でアイルランド統一が実現した場合、東西ドイツの統一時と同じように、北アイルランドがＥＵの一部となることは、アイルランド共和国政府、英国議会下院、ＥＵがそれぞれ認めている¹¹。

次節で見る通り、英国からの独立によるＥＵの加盟の機運はスコットランドで高まっているが、法的、あるいは国際的な合意では、北アイルランドの方が、スコットランドよりもＥＵ再加盟に近い位置にいることになる。

¹⁰ https://twitter.com/joebiden/status/1306334039557586944
¹¹ Bogdanor（2019）pp.236-237

（３）自治政府の不満の増大
国内市場法案は、ＥＵと締結した離脱協定への違反という側面だけでなく、英国内では、英国政府と地方政府との権限の分担に及ぼす影響も論点となっている。英国のＥＵ離脱は、イングランドの意思という側面が強く、スコットランド、北アイルランドは残留を支持した。ＥＵ離脱は、アイルランドの和平だけでなく、英国の連合王国としての一体性を脅かすおそれは多くの論者が指摘するところだ¹²。

英国政府は、国内市場法案は、歴史的にも大きな地方分権の強化と位置付けているが、スコットランド、ウェールズの自治政府は英国政府による権限集中化の動きであり、地方分権の流れに逆行すると反発している。両地域には、相互承認と無差別を英国内市場の一体性を確保するためのルールとする場合、圧倒的な規模のイングランドの規制が支配的になることを警戒する¹³。移行期間終了後、英国政府が行う通商交渉が地域経済に不利益をもたらすリスクや、奪還した漁業権をイングランドに有利に配分するのではないかといった英国政府への不信感もある。ＥＵ予算を通じた補助金は、農業や低所得地域が対象となるため、イングランド以外の地域に厚めに配分されてきたため、英国政府が権限を取り戻すことによる不利益への潜在的な懸念がある。国家補助の権限も、英国政府が裁量を通じて地域経済へのコントロールを強めると懸念する¹⁴。しかも、国内市場法案には地域を権限の縮小や不利益から保護するメカニズムは十分に盛り込まれていない。

スコットランドとウェールズは国内市場法案への反対という点では一致しているが、両地域のトーンには違いがある。ウェールズは、イングランドと制度的な差異が少なく、独立機運も高くはないため、これまでの権限移譲の範囲も限定されてきた。国民投票では52.5％が離脱を支持し、ＥＵ離脱で取り戻した権限を、地方分権の強化につなげることに関心がある¹⁵。

分離独立の機運が高いスコットランドは最も自治が進んでおり、2014 年9月には独立の是非を問う住民投票を実施、2016年のＥＵ離脱の国民投票では62％と明確な過半数が残留を支持した。2014年の住民投票が、55.3％が独立反対という結果に終わったのは、キャメロン首相（当時、保守党）、クレッグ副首相（同、自由民主党）、ミリバンド労働党党首（当時）が、残留を選択した場合の一層の権限移譲を約束したこととともに、独立反対がＥＵ加盟国としての立場を確実にするという訴えが響いたとされる。こうした経緯もあり、ＥＵ離脱という選択、さらに離脱が「ハードな離脱」となり、「合意なし」にすらなりかねないことへの不満は強い。

英国議会下院では、スコットランド議会第１党のスコットランド民族党（ＳＮＰ）は、最大野党労働党に次ぐ議席を有しており、離脱関連法案にも一貫して反対票を投じてきた。しかし、離脱を止めることも、次善の策として北アイルランドのような特区的な位置づけでＥＵの単一市場に残留することも認められなかった。ＳＮＰは、国内市場法案にも、他の野党とともに反対票を投じているが、下院の過半数を握る与党保守党内での大量造反がでない限り、阻止はできない¹⁶。

地域議会の影響力も限定的だ。英国では、地域議会に与えられた機能・権限（devolved matters）に関する法を制定する場合、国会は「Sewel Convention」という慣習で、地域議会の同意を得ることになっているが、自治政府に拒否権はなく、法制定を阻止する拘束力はない。ジョンソン政権は、ＥＵ離脱を非常時であり、平時の慣習に従う必要はないとの立場をとる。

苛立ちを募らせるスコットランド自治政府のスタージョン首相は、21年5月6日に予定されるスコットランド議会選挙を、英国からの独立の是非を問う住民投票の再実施を公約に戦う構えを鮮明にする。スコットランドでも、英国との連合を重視するユニオニストは、分断を深める独立の動きへの批判を強める。それでも、世論調査を見る限り、ＳＮＰの支持率は過半数を超えており、次回総選挙で圧勝の見通しである。独立の是非を問う住民投票についても、ＥＵ離脱後は独立支持が不支持を上回るなど¹⁷、ＳＮＰの主張は一定の支持を得ている。

スコットランド議会選挙でＳＮＰが過半数の支持を得ても¹⁸、英国からの独立からＥＵ加盟には幾つものハードルがあり、それらをクリアすることは容易ではない。まず、ジョンソン政権は、2014年のように法的拘束力のある住民投票を認めることはないだろう。独立が認められたとしても、イングランドとの国境の管理、財政、通貨に関する問題を整理する必要がある¹⁹。さらにＥＵ加盟を実現するには、すべてのＥＵ加盟国の賛成を得る必要があり、スペインなど分離独立問題を抱える国は難色を示すだろう。スコットランドの独立は、現実には英国のＥＵ離脱以上の痛みを伴う。

スコットランド議会選挙の結果は独立に直結しないとしても、連合王国内の分断がよりはっきりと浮かび上がることになり、英国政府は真剣な対処を迫られるだろう。

¹² 例えば、Bogdanor (2019)、「インタビュー　英国、解体の足音　ケンブリッジ大学名誉教授　デイビッド・レイノルズさん」朝日新聞2020年1月18日、「英国に分裂の不安再び　首相、強硬離脱のツケ重く　Financial Times 英ポリティカル・コメンテーターロバート・シュリムズリー」日本経済新聞2020年7月29日朝刊など
¹³ Cygan, Adam (2020)
¹⁴ Wincott, Daniel (2020)
¹⁵ Bogdanor (2019) p.217
¹⁶ 上院の795議席のうち、保守党の議席は255で、過半数に達しておらず、国内市場法案は下院を通過した後、上院で修正が加えられ、下院に返付される見通しである。両院の意思が対立する場合、意見が一致するまで両院を往復する可能性があるが、最終的には下院の優越が適用される。英国の議会制度については濱野（2019）参照。
¹⁷ 例えば、Survation Political Pollの20年9月2～9日実施分ではＳＮＰの支持率は52.6％、独立支持が53.4％を占める。（いずれも未決定と回答拒否を除いた回答に占める割合）
¹⁸ ＳＮＰは11年のスコットランド議会選挙では129議席中過半数を超える69議席を獲得し、16年は引き続き第１党となったものの、63に議席を減らし過半数を割り込んだ。
¹⁹ スコットランドは、「バーネット・フォーミュラ」という算定方式による包括交付金を英国から受け取っている。同方式はスコットランドに有利とされ、ウェールズが不満を持っているほか（田中（2014））、考案者とされるジョン・バーネット自身がイングランドの北部に不利な制度として働くことを認めている（Bogdanor（2019）p.228）。14年のスコットランドの住民投票時の財政、通貨、ＥＵ加盟を巡るスコットランド自治政府と英国の見解の相違についてはニッセイ基礎研レター 2014-09-10「スコットランドの住民投票　独立賛成多数の場合どうなるのか？」をご参照下さい。

4――21年初からの英国とＥＵの関係-３つのシナリオ

21年初からの英国とＥＵの関係は、合意の有無やタイミングによって、（１）新たな協定に基づく関係、（２）移行期間延長による現状維持、（３）合意なし（ＷＴＯルールに基づく関係）という３つのシナリオが考えられる。

1｜新たな協定に基づく関係
英国とＥＵの合意が成立するシナリオである。先行き不透明感は強まっているが、現時点でも双方が目指しているのは協定の締結であり、３つのシナリオのうち最も可能性が高い。地理的に隣接し、単一市場を構成していたことによる相互の結びつきは強いため、協議が決裂し、関係修復の足掛かりすら掴めなくなる状態に陥り、経済的なダメージを被ることを回避すると考えられる。

但し、21年初の発効を目指す場合、協定がカバーする内容は、政治合意（3ページ、図表２）よりも狭い可能性がある。ＥＵでは、関税、通商政策、競争政策以外の領域は、加盟国が権限を有するため、幅広い協定の場合は「混合協定」として、欧州議会だけでなく、加盟国議会での批准手続きが必要になる。英国とＥＵの合意は、11月中旬までずれこむ可能性も高い。すべての加盟国の議会での批准は困難なため、21年初の段階では、欧州議会による承認手続きのみで発効できるよう、ＥＵの権限に狭めた暫定発効を目指すことが考えられる。

物品貿易の関税ゼロ、数量規制なしの貿易協定のほか、（導入期間付きの）漁業協定、ＥＵによる金融サービスの同等性評価や、英国の個人データの保護への十分性認定などはカバーされるだろう。新たな関税制度の導入に伴う混乱回避のための協力なども含まれる可能性がある²⁰。

新たな協定に基づく関係に切り変わる円滑な移行の場合でも、ＥＵとのモノの移動やサービス市場へのアクセスの自由度は低下し、企業や家計は、様々な場面でＥＵからの離脱を実感することになる。

²⁰ Lowe (2020)

2｜移行期間延長による現状維持
本稿冒頭で触れた通り、離脱協定上の正規の手続きによる移行期間の延長の期限は過ぎており、１年ないし２年といった長期の移行期間延長の可能性は消滅している。新型コロナ対応に追われる状況でのＥＵ離脱によるビジネス環境の変化は望ましくなく、経済合理性から考えれば、移行期間を延長し離脱の痛みを先送りする方が適切な判断だっただろう。しかし、16年の国民投票で、ヒトの移動、規制、予算に関わる権限の奪還を掲げて勝利し、昨年12月の総選挙でその実行を託されたジョンソン首相にとっては、政治的には不可能な選択だった。移行期間中は、ＥＵの法規制やＥＵの国際協定を一方的に受け入れなければならない。離脱協定では、移行期間延長の場合、英国とＥＵによる合同委員会で決定した金額をＥＵ予算に拠出する規定もある。離脱協定に基づく移行期間の延長は権限の奪還の遅れを意味するからだ。

しかし、「実質的な移行期間延長」が、新たな協定発効までの「導入期間」といった名目で限定的に合意する可能性はあるだろう。また、移行期間の終了に、協定の発効を間に合わせるために、協定の内容を絞り込むことが想定されるため、当初の合意がカバーしていないが、重要な分野に限定して、部分的な移行期間を設ける可能性も考えられよう。

いずれにせよ、「実質的な」移行期間の延長は、（１）の協定の合意を前提とするものであり、（１）と（２）を組み合わせも考えられよう。

3｜合意なし（ＷＴＯルールに基づく関係）
協議が決裂し、21年初からの英国とＥＵが協定のないＷＴＯルールに基づく関係になるリスクは高まっている。本稿執筆時点で、国内市場法案のアイルランドの国境管理関連の条項の削除に至っていない。相互の信頼関係は乏しいと言わざるを得ない。協議の最大の対立点とされる国家補助についても、英国政府が、ＥＵ離脱で遠心力が働きやすくなる連合王国の求心力を高める手段として活用する思惑は変わらないだろう。ＥＵは、コロナ以前から、英国のＥＵ離脱や、米国の自国第一主義への傾斜、国家資本主義・中国の大国化などを背景に、単一市場の保護、競争条件の公平化への意欲を高めていたが、コロナ禍によって一段とその傾向を強めており、競争条件の公平性の領域では妥協の余地は乏しい。

「合意なし」のリスクは高まっているものの可能性は低い。理由は（１）の協定に基づく関係に移行する可能性が高い理由の裏返しであり、協議が決裂すれば、短期的な移行期の混乱に留まらず、関係修復の足掛かりを掴むことが難しくなり、長期にわたる関係悪化につながるおそれがあるからだ。コロナ禍によって国際秩序の変化も加速しようとしており、英国とＥＵの関係悪化は競合国を利するだけという判断も働くだろう。

合意なしは、アイルランド紛争再燃リスクや、自治政府の英国政府に対する不満を増幅するリスクを高めることにもなる。

5――おわりに

保守党政権は、ＥＵ離脱は、保護主義への傾斜ではなく、欧州の境界を超えて世界に開がる「グローバル・ブリテン」を目指す²¹ことも強調してきたが、ＥＵ離脱までの混乱に続く、国内市場法案を巡る英国とＥＵ間の不協和音は「グローバル・ブリテン」の基礎となる信頼の向上にはつながっていない。

英国内では、ＥＵという枠組みが支えとなってきたアイルランドの和平や連合王国・英国への圧力は強まっている。連合王国内でも判断が分かれたＥＵ離脱で取り戻した権限を、英国内でどのように配分するのかは、本来最も重要な問題であるはずだが、英国政府が一方的に決定し、自治政府の関与が限られている。国民投票による偶発的な離脱の選択を誘導し、ＥＵ離脱を巡る世論の分断を深め、強硬離脱という道を選んだジョンソン政権の信頼の欠如、政治手法への不信感は膨らむばかりだ。

ＥＵは、英国の離脱が、加盟国の離脱ドミノによる分裂を引き起こさないようＥＵの求心力を高める必要があるが、英国政府にとっても、連合王国の分裂リスクのコントロールが課題となる。

コロナ禍で英国、ＥＵともに経済・財政事情は厳しさを増している。ジョンソン首相の強硬な政権運営が加わって、混乱に拍車をかけるリスクが気掛かりだ。

²¹ 英国がＥＵに離脱意思を通知した17年3月29日の英国下院におけるメイ首相の演説の一文。

＜参考文献＞

石見豊（2009）「イギリスにおける地方分権の概念」國士舘大學政經論叢第3号（平成21年9月号）
田中嘉彦（2014）「イギリス－非対称的な権限移譲－」国立国会図書館調査及び立法考査局総合調査資料2013-3『21世紀の地方分権：道州制の議論に向けて』2014年3月
濱野雄太（2019）「イギリスの議会制度」国立国会図書館『調査と情報』No.1056
山崎幹根（2017）「連合王国の統治機構―特異な主権概念と不均一な権限移譲」立命館言語文化研究28巻4号2017年3月
Balmain et al. (2020) ‘The Internal Market Bill, the EU Withdrawal Agreement and the risk of no deal on the EU-UK future relationship’ White & Case LLP, 17 SEP 2020
Bogdanor, Vernon (2019) ‘Brexit and Devolution: The Future of the United Kingdom’ “Beyond Brexit Britain’s Unprotected Constitution” I.B.TAURIS
Cygan, Adam (2020) ‘The UK Internal Market Bill : The first step to taking back Control’ UK in a Changing Europe Commentary, 10 Sep 2020
UK in a changing Europe (2019) ’The economic impact of Boris Johnson’s Brexit proposals’ 13 October 2019
UK in a changing Europe (2020) ’What would no deal mean?’ 13 October 2019
Lilly, Alice et al.(2020) ‘The Cost of Covid-19 the Impact of Coronavirous on the UK’s public finance’ Whitehall Monitor 2020 Snapshot, September 2020
Lowe, Sam (2020) ’Five reasons why a basic EU-UK trade deal is better than nothing’ Centre for European Reform Insight , 18 August 2020
Wincott, Daniel (2020) ‘The UK Internal Market Bill: risks and challenges’ UK in a Changing Europe Commentary, 14 Sep 2020