2020年06月15日

新型コロナへの対処として、介護現場では何が必要か-感染拡大防止や人材支援などの備えを

保険研究部 上席研究員・ヘルスケアリサーチセンター・ジェロントロジー推進室兼任 三原 岳

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1――はじめに~新型コロナへの対処として、介護現場では何が必要か~

新型インフルエンザ対策等特別措置法に基づく「緊急事態宣言」が全国で解除され、新型コロナウイルスは一応の収束を見たが、今後の感染再拡大が懸念されている。こうした中、検査体制の充実などと併せて、浮き彫りとなった今後の課題の一つが高齢者介護への対応であろう。具体的には、いくつかの地域では高齢者施設でクラスター(感染者集団)が発生したほか、在宅ケアの現場でも事業所が休止に追い込まれ、社会参加の機会を失った高齢者の状態悪化なども懸念されている。

一方、診療報酬が大幅に引き上げられた医療分野と比べると、介護分野に対する国・自治体の対応は後手に回ったと言わざるを得ず、今後の対応を考える上では、「なぜ後手に回ったのか」という背景の考察と、それへの対処も欠かせないと思われる。

本レポートでは、課題として高齢者介護への対応が残された点を考察した後、介護分野への対応が後手に回った原因として、「医療行政=都道府県「介護・福祉行政=市町村」の間で起きた連携不足などを挙げる。その上で、必要な方策として、感染拡大防止策や人材面の支援などを考察する。
 

2――課題として残された高齢者介護への対応

2――課題として残された高齢者介護への対応

1|高齢者に偏った死亡者の比率
まず、高齢者介護が今回の教訓になった点を考察する1。新型コロナウイルスの関係で言うと、労働集約的な介護現場はオンラインやリモートへの代替が困難な上、日常的なケアでも密閉、密集、密接の「三密」が生まれやすく、感染リスクが非常に大きい。
図1:新型コロナウイルスによる死者数の年齢別内訳 さらに新型コロナウイルスの特徴として、多くの人が軽症者、無症状者にとどまる一方、抵抗力の弱い高齢者、障害者、基礎疾患のある人が命を落とすケースが多いとされている。実際、日本国内における死者数の年齢別階層は図1の通り、高齢者に偏在しており、ハイリスクな要介護者と接する介護現場の難しさを見て取れる。

実際、共同通信社の調査によると、高齢者が入所する介護施設では、新型コロナウイルスに感染した入所者、職員は5月8日時点で、少なくとも計700人に上り、このうち入所者の79人が亡くなったという2
 
1 なお、本レポートでは高齢者介護を中心に記述しているが、免疫力の低さなどリスクが高い点、労働集約的で「三密」が避けられないという点では、障害者福祉の現場も同様の側面も持っていることは念頭に置く必要がある。例えば、厚生労働省は5月、気管切開などで日常的に医療的なケアが必要な子ども達(医療的ケア児)の感染を防ぐ手立てとして、自宅での検査を可能とする事務連絡を都道府県などに通知している。なお、最近は障害の「害」の字が不快感を与える可能性があるとして、「障がい」「しょうがい」などと表記するケースが見られるが、ここでは固有名詞を除き、法令上の表記に沿って、「障害」で統一する。
2 2020年5月13日『共同通信』配信記事。
2|クラスターの発生状況
さらに、懸念されるのはクラスターの発生である。クラスターとは1カ所で5人以上の繋がりを持つ感染者が出たケースを指している。

クラスターの発生状況を知らせる厚生労働省の「全国クラスターマップ」は3月末以降に更新されていないが、加藤勝信厚生労働相は5月10日現在の数字として、250件程度のクラスターが全国で発生したことを明らかにした上で、その内訳は医療機関85件、福祉施設57件、飲食23件であるとしている3。ここで言う福祉施設には障害者福祉施設も含まれているが、高齢者介護の現場ではクラスターの発生リスクが高い様子を見て取れる。実際、患者・利用者や職員で合計20人以上の感染者が判明した大規模なクラスターとして、5月28日時点で医療機関30カ所、介護事業所・障害福祉施設14カ所と報じられている4
 
3 第201回国会会議録2020年5月11日衆議院予算委員会における加藤厚生労働相の発言。
4 2020年5月29日『日経メディカル』配信記事を参照。
3|介護現場の負担
こうした中、介護現場の負担感は強まったと考えられる。中でも、季節性インフルエンザへの対応など日常的な衛生対策を除けば、感染症対策に関する介護現場の経験値が高かったとは言えず、ここまで気を配らなければならない場面が想定されていたとは思えない。増してや、以前から介護現場は恒常的な人手不足に悩まされており、介護職が感染したり、発熱などで大事を取って休んだりした場合、少ない人員で介護現場を回す必要に迫られていたと思われる。

このほか、外出制限などに伴って高齢者の体力や認知機能が低下している問題など、もう少し現場では複雑な問題が起きているが、この点は後述する。
4|海外でも焦点となっている高齢者介護施設の感染症対策
新型コロナウイルスへの対応策として、高齢者介護が焦点となっているのは日本に限らない。例えば、欧州では多くの介護施設でクラスターの被害が発生し、多くの死者を出したほか、日本と同様に医療機材の不足に悩んだという5。こうした教訓に立ち、介護施設(Long-term care facilities)における感染拡大を早期発見できるサーベイランス(監視)システムを構築する必要があるとの意見が示されている6

このほか、5月下旬に示されたWHO(世界保健機関)のガイドライン7ではパンデミック(世界的大流行)に備え、効果的な統治システムによる介護(Long-term care)サービスの維持、追加的な財政投入を通じた介護システムの安定化、感染防止対策の確立、要介護者と介護職員を対象とした検査やモニタリングシステムの優先的導入、スタッフの安全を確保するための医療体制の充実、介護家族を対象とした一層の支援、継続的なケアの提供を確実にするサービス間の調整、高齢者の尊厳を保った緩和ケアに対するアクセス確保などに言及しており、高齢者介護への対応が今後の課題として残されている点は概ね各国で共通しているようだ。

では、どんな対応策が日本国内で実施されているのだろうか。次に、新型コロナウイルスの感染拡大後、高齢者介護に関して実施されている国・自治体の対策を幾つか取り上げる。
 
5 2020年5月21日『日経ビジネス』配信記事を参照。
6 2020年5月19日、European Centre for Disease Prevention and Control(2020)‘Surveillance of COVID-19 in long-term care facilities in the EU/EEA’を参照。
7 2020年5月29日、World Health Organization‘Strengthening the Health System Response to covid-19’を参照。
 

3――国・自治体の高齢者介護に関する対策

3――国・自治体の高齢者介護に関する対策

1|国の主な対策
過去に公表された政府の対応策では、高齢者介護に関して、幾つかの施策が盛り込まれている。例えば、3月10日の「新型コロナウイルス感染症に関する緊急対応策―第2弾―」として、(1)介護施設などにおける消毒液購入、施設の感染拡大防止に必要な費用を補助する制度の創設(補助率3分の2)、(2)介護施設などの現場におけるマスク不足の解消に向けて、再利用可能な布製マスクを国が一括して2,000 万枚購入して少なくとも1人1枚は行き渡るような量を緊急に配布、(3)介護職員など応援職員の確保に向けた調整を行う都道府県を支援――という対策が打ち出され、2020年度第1次補正予算に必要経費が盛り込まれた。

さらに、感染症対策の徹底やオンラインでの面会などを周知する通知が数多く発出されており、介護報酬に関する算定基準も時限的に緩和されている。第2次補正予算でも医療従事者に加えて、介護従事者に対しても最大20万円の手当を支給するための経費が計上された。このほか、5月の通知では感染拡大防止に配慮して実施する介護予防・ 見守りなどの取り組みに対し、自治体向け財政制度8である「保険者機能強化推進交付金」「保険者努力支援交付金」を活用できると定めた。

ただ、医療の場合、新型コロナウイルスに感染した患者を受け入れる医療機関に対して診療報酬を倍増する方針が4月に決まったほか、5月にはICU(集中治療室を)を対象とした報酬が3倍に引き上げられた。これと比べると、介護分野の対応は後手に回っている感は否めず、支援内容も手厚いとは言い難い。
 
8 2つの財政制度は元々、介護予防に力点を置いていた。保険者機能強化推進交付金は2018年度、保険者努力支援制度は2020年度に創設されており、いずれも予算額は200億円。
図2:クラスター発生時の福島県の介護職員派遣システム 2|自治体の主な対策9
一方、自治体レベルの動きはどうか。幾つかの都道府県では、介護分野に関する取り組みがスタートしており、例えば福島県は図2の通り、高齢者福祉施設でクラスターが発生した場合に備え、他の施設から応援の介護職員を最大2週間、派遣する事業を開始すると表明。その際、福島県は事業所同士のマッチングを図るとともに、応援職員の交通費や宿泊費などを負担するとしている。こうした広域レベルで職員を派遣・調整する制度については、北海道、神奈川県、兵庫県、広島県が始めるとしている。兵庫県は代替サービスをマッチングする事業も始めており、(1)事業所の感染などで自宅待機となっている要介護者、(2)家族などが感染して介護サービスが必要となった高齢者――を対象に、ケアマネジャー(介護支援専門員)が所属する居宅介護支援事業所が代替事業所を調整するとしている。

クラスター発生に備えた体制整備に取り組んでいる事例も増えている。例えば、富山県はクラスターが発生した場合の初動体制を強化するため、災害派遣医療チーム(DMAT)とともに初動対応に当たるチームを編成する意向を示しており、同様のプロジェクトは岩手県でもスタートする予定という。群馬県は老人ホームや障害者支援施設などの利用者や職員らの発熱状況を報告してもらうシステムを整備した。

このほか、神奈川県が5月から始めた制度では、家族が新型コロナウイルス感染症で入院した場合、高齢者や障害者が取り残される可能性があるため、▽本人が陰性の場合に受け入れる「短期入所協力施設」、▽陽性・軽症でも福祉的ケアの割合が高く医療機関への入院が難しい場合に受け入れる「ケア付き宿泊療養施設」――を新たに指定するとしている。

市町村レベルでは千葉県松戸市が高齢者介護・障害者施設の感染拡大防止対策として、▽職員が予防的にホテルに宿泊する場合の経費、▽飛沫感染防止のアクリル板設置――などの経費を支援するとしている。東京都小平市は利用者が大幅に減少している介護事業所に対し、最大30万円を支給する事業を始めた。東京都新宿区は地元医師会と連携し、PCR検査を訪問診療医が実施できるシステムを整備することで、感染状況を早期に把握するシステムを整備しようとしている。

しかし、こうした動きの多くは5月中下旬以降に決定あるいは報道されており、幾つかの施策に関しては、既に起きてしまったクラスター事案への対応策という側面も持っている。さらに一部の府県では医療従事者に対して現金手当やクオカードを支給する動きが見られたのに対し、管見の限りでは介護従事者については、類似の動きは見られない。
こうして見ると、介護分野に関して、様々な施策の動きが出て来たとはいえ、医療に比べると自治体の対応も後手に回っている感は否めない。

では、こうした現状に対し、どのような意見や要望が介護現場や有識者から示されているのだろうか。以下、主な内容を取り上げる。
 
9 煩雑さを避けるため、この項目は出典を一括して掲げる。福島県、神奈川県、兵庫県の各ウエブサイトに加えて、2020年6月8日『北海道新聞』、6月4日『朝日新聞』『富山新聞』、5月27日『中国新聞』、5月24日『読売新聞』、5月21日『福島民報』、5月20日『読売新聞』配信記事、同日『千葉日報』、を参照。
 

4――高齢者介護に関する提案の状況

4――高齢者介護に関する提案の状況10

まず、業界団体の意見・要望を見ると、日本介護福祉士会は4月の要望書で、▽マスクなどの衛生用品の安定的供給体制の構築、▽介護従事者への特別手当支給――を求めた。特別養護老人ホームを運営する社会福祉法人などが参加する全国老人福祉施設協議会(老施協)も厚生労働省や与党に対して要請活動を実施しており、一連の要望書では衛生用品の優先的な提供、感染者が出た場合の対応方法や基準の明確化、人員基準の弾力化、経営支援などを盛り込んでいる。在宅サービス提供事業者で構成する日本在宅介護協会も5月の要望で、感染予防備品の優先的な提供に加えて、職員に対して感染を調べる「PCR検査」の優先実施、職員への危険手当支給、人員基準などの緩和、支援策に関する申請手付きの簡素化などを訴えた。

さらに、日本記者クラブの講演会で現場の介護職や事業所の経営者から要望書が示されており、感染対策の周知徹底や介護報酬・特別手当の創設、ヘルパーの緊急増員などの必要性が強調されている。このほか、介護・福祉現場から研究者に転じた有識者の提言としては、▽感染症対策に関する物資提供やノウハウの助言、▽経営上の支援、▽安否確認や心身機能低下を防ぐ支援、▽介護休業、介護休暇の時限的拡大――のほか、要介護者を受け入れる臨時借り上げホテルの設置などの施策が列挙されている。介護福祉士の有志が「特別手当」など介護職に対する支援を求める署名活動を始め、1カ月で約5万6,000件の賛同を得るという動きもあった。

これらの意見や要望は全て重要であり、介護現場に近い声として傾聴すべきであろう。実際、第2次補正予算に特別手当が計上されるなど、一部の要望や意見は政策に反映された。

しかし、今後の教訓にする上では、こうした意見が政策決定過程に反映されなかった、あるいは反映されるのが遅れた理由を考察する必要がある。言い換えると、介護分野が後手に回った背景の考察が欠かせない。

その理由として、筆者自身としては、(1)「医療崩壊」の阻止に優先順位が置かれた影響、(2)業界団体が弱い影響、(3)都道府県と市町村の間で連携が不足していた可能性――という3点が大きく影響した11と見ており、その考察を以下で試みる。
 
10 煩雑さを避けるため、この項目は出典を一括して掲げる。業界団体関係の要望書としては、2020年5月12日日本在宅介護協会「新型コロナウイルスへの感染拡大に伴う在宅介護事業に関する要望」、4月24日日本介護福祉士会「新型コロナウイルス対応に関する要望書」、4月21日全国老人保健施設協会「介護現場における新型コロナウイルス感染者の対応について」、3月6日老施協「高齢者介護施設における新型コロナウイルス感染症(COVID-19)対策に係る現状と要望」、2月17日老施協「新型コロナウイルス(COVID-19)の対応について」などを参照。このほか、5月27日『朝日新聞』配信記事、日本記者クラブにおける4月30日の高野龍昭(東洋大学准教授)、同24日の小島美里(NPO法人暮らしネット・えん代表理事)の講演資料、結城康博(2020)「新型コロナ感染に求められる介護施策」『社会保険旬報』No.2783も参照した。
11 介護分野や社会福祉の専門家が新型コロナウイルス対策に関する政府の会議などに参加していないことも影響していると思われるが、ここでは詳しく触れない。
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保険研究部   上席研究員・ヘルスケアリサーチセンター・ジェロントロジー推進室兼任

三原 岳 (みはら たかし)

研究・専門分野
医療・介護・福祉、政策過程論

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