韓国の老人長期療養保険制度の現状と課題－2020年3月現在

（4）老人長期療養保険制度を担当する人材の現状や今後の課題
次は、老人長期療養保険制度のサービスを担当する人材の現状や課題について論じたい。老人長期療養保険制度のサービスを主に担当しているのは、日本の介護福祉士やホームヘルパー1級・2級のような業務を担当する療養保護士である。韓国政府は、老人長期療養保険制度の導入初期にサービスを担当する人材をより早く市場に供給するために、療養保護士養成学校の設立基準を緩和した（希望する者が市郡区に届出をするだけで設立を認めるなど）。そして、療養保護士の資格も療養保護士の養成学校で240時間（理論80時間、実技80時間、実習80時間）の教育課程を修了するだけで取得できるようにした。しかしながらその後、療養保護士の養成学校が乱立することにより、質の低い療養保護士が市場に多く輩出されることに気づいた韓国政府は2010年4月に法律を改正し、療養保護士の養成学校の設立を届出制から指定制に変えると同時に、療養保護士の資格証の取得も教育課程を修了してから、国家資格試験（年3回、60点以上合格）に合格した者に限定する等基準を強化した。しかしながら、試験の難易度はそれほど高くなく、最近の第27回療養保護士国家資格試験（2019年3月30日実施）の合格率は89.7％に達している。

療養保護士の資格を持っている者は約150万人いると把握されているものの、その中から2017年現在施設等で活動している者は340,624人に過ぎず、多くの療養保護士が労働市場から離れたり、他の職についている状況である（図表15）。

このように療養保護士の労働市場参加率が低い理由は、日本と同じく療養保護士の賃金が低く勤務環境が劣悪だからである。療養保護士の月平均賃金は最低賃金の引き上げにより2018年基準で225.5万ウォンまで引き上げられたものの、正規労働者の月平均賃金351万ウォン（2018年）と比較すると、療養保護士の賃金水準は正規労働者の64.2％の水準に止まっている。このような療養保護士の低い処遇水準は療養保護士の離職率を高める要因にもなっている。ジョンウンハ・ジャンミンギョン（2012）を参考とすると、療養保護士の離職率は2008年の22.8％から2011年には33.4％まで上昇した。また、韓国老人福祉中央会政策研究所（2012）とジョンウンハ・ジャンミンギョン（2012）が行った調査結果によると、療養保護士の平均勤続期間はそれぞれ29.1ヶ月と30.2ヶ月で老人長期療養保険関連施設に従事している労働者の中で最も短いことが明らかになった。

図表16は、老人長期療養保険関連施設の従事者に対して処遇改善の優先順位を調べた調査結果であり、療養保護士を含むすべての従事者が「報酬の適正化」（療養保護士74.3％）を最も改善すべき項目として選択した。療養保護士が処遇改善を希望する二番目の項目は「雇用安全性の確保及び社会保障」（42.3％）で、次は「労働時間の適正化」（42.1％）、「安全な労働環境の提供」（19.3％）の順であった。また、療養保護士に対する低い処遇水準や劣悪な労働環境は若者が療養保護士として労働市場に参加することを妨げる要因にもなっている。国民健康保険公団は2014年現在、活動している療養保護士が約30.4万人⁸いると推計しているが、その年齢構成を見ると、40代以上が全療養保護士の96.6％を占めており、40代未満は3.4％に過ぎない状況である（図表17）。日本の場合、40代未満の介護労働者の割合が33.7％⁹を占めていることとは大きな対照を成している。

老人長期療養保険制度のサービスに対する満足度や制度に対する国民の認知度は毎年上昇している傾向である。国民健康保険公団が2015年に実施した調査結果によると、受給者の保護者を対象とした老人長期療養保険制度のサービスに対する満足度は89.7％で、2013年調査の88.5％に比べて1.2ポイント上昇した。利用者が最も満足しているサービスは「家事支援」（59.4％）であった。

また、保護者の75.6％は、受給者がサービスを利用してから健康状態が良くなったと答えており、保護者の22％はサービス利用後、受給者の医療機関への利用頻度が減少したと回答した。サービス利用者の自己負担割合に対しては61.7％が「適切である」と答えており、自己負担割合に対しては大きな負担を感じていないことが確認された。

制度を利用する時の不便な点としては「認定の有効期間が短いこと」（26.6％）、「医師意見書を発給してもらうための手続きが面倒なこと」（20.1％）、「等級判定が明確でないこと」（12.8％）等があげられた。一方、一般国民を対象とした制度に対する認知度（「良く知っている」と「聞いたことはある」と答えた割合の合計）は73.0％で2013年調査の71.0％に比べて2ポイント上昇しており、制度が定着する過程で満足度や認知度がアップする傾向がみられた。図表18は今まで説明した韓国の老人長期療養保険制度と日本の介護保険制度を比較したものである。

⁸ 施設に従事している療養保護士266,583人と家族療養保護士約3.7万人。
⁹ 介護労働安定センター（2014）「平成25年度介護労働実態調査結果」。平年19年の調査結果で40代未満の介護労働者の割合が40.6％であったことと比べると、日本の場合も若者の介護職離れが深刻な状況だと言える。

4――日本へのインプリケーション

韓国政府が日本の介護保険制度を参照しながら、老人長期療養保険制度を設計する際に、最も慎重に検討したのは、「財政安定」と「人材確保」のことだろう。つまり、どうすれば国の財政負担を最低限に抑えながら、制度を長く維持することができるのかと、どうすればサービスを提供する人材を育成し、市場に供給することができるのかに関心が集中していたと考えられる。そこで、韓国政府は日本でも議論はあったものの、実施までには至らなかった「全公的医療保険加入者の被保険者化」や「家族介護に対する現金給付の支給」を実施するとともに、「サービス利用時の自己負担割合」を日本より高く設定することにより、財政の安定と人材の供給不足を解決しようとした¹⁰。

上述したように、韓国における老人長期療養保険制度のサービスは、(1)施設給付、(2)在家給付、(3)特別現金給付に大きく区分することができる。但し、「特別現金給付」は、島嶼、僻地等長期療養施設が足りない地域に居住している者、自然災害などにより長期療養施設が実施するサービスの利用が出来ないと判断された者、身体・精神・性格等の理由で家族が介護を担当する必要がある者等に制限されている。家族から提供される介護サービスを利用する受給者には現金給付として１ヶ月当たり15万ウォンが支給される。これは療養保護士の月平均賃金に比べると、かなり低い金額である。つまり、韓国政府はすぐには療養施設が設立できない地域で家族現金給付を許可することにより、人材を確保するとともに老人長期療養保険の財政支出を抑制することができたのである。今後、介護労働者の賃金水準や勤労環境を改善しながら、現金給付の水準を見直す必要はある¹¹。

日本でも介護保険制度を導入する前に現金給付の導入に対する議論があったものの、介護の社会化が重視されるなかで、家族に対する現金給付は「家族を介護に縛り付ける」といった反発が強く導入には至らなかった。しかしながら介護保険の導入初期と比べて日本の状況は大きく変わっている。つまり、2000年に17.3％であった高齢化率は、2017年には27.7％まで上昇した。また、2000年に1.36であった合計特殊出生率は2018年には1.42に少し改善されたものの、まだ人口の置き換え水準である2.07を大きく下回っており、このまま少子高齢化が進むと、労働力不足により将来の日本経済の成長が阻害されることが懸念されている。また、介護保険の総費用は2000年度の3.6兆円から2017年度には9.6兆円まで増加しており、国の財政を圧迫する要因になっている。また、65歳以上高齢者の保険料も第1期（2000～2002年度）の2,911円から第7期には5,869円（2018～2020年度）まで増加しており、高齢者の負担もますます大きくなっている。高齢者の所得水準を考えると保険料の引き上げは限界に近づいていると言えるだろう。

そこで、ドイツや韓国が導入している現金給付を日本に導入することは労働力の確保や財政の支出抑制という面からある程度効果があるかも知れない。現在の日本の介護保険制度は、介護ができる家族（配偶者、子など）がいる場合でも、介護保険制度を通じて1割¹²の自己負担で家族以外の他人から介護してもらう仕組みである。つまり、「介護保険」という制度に加入（40歳を超えると自動的に）することにより介護というサービスが必要になったときに、等級別の上限額はあるものの介護というサービスを9割割引された金額で購入でき、そこから効用が得られる。この効用は制度を利用したからこそ得られるものであり、家族に対する現金給付が実施されていない状況の中で、その大きさは家族から同じサービスを提供してもらった時の効用の大きさを大きく上回る。その結果、介護保険制度に対する需要は増える一方、家族介護に対する需要は減ることになる。しかしながら家族介護に対して現金給付を支給すると、両者の間に発生していた効用の格差が縮まり、家族で介護が可能な家庭もあることを踏まえれば家族以外の他人に偏っていた需要が一部は家族に戻るようになるだろう。たとえ、家族介護に対する現金給付が現物給付の水準に至らなくても、家族から介護をしてもらうことの効用がその差をある程度縮めてくれると考えられる。

しかしながら家族介護に対する現金給付があまり効果的ではない場合も存在する。たとえば、日本の離島・僻地など過疎地域は、高齢化率が高く、介護サービスが提供できる家族もいない世帯がそもそも多いので、家族介護に対する現金給付のメリットを生かすことはなかなか難しいだろう。

また、被保険者の範囲についても検討すべきである。介護保険創設時に介護保険の被保険者を40歳以上とした理由は、(1)40歳以上になれば、初老期における認知症や脳卒中などの加齢に伴う疾病による介護ニーズ発生の可能性が高くなることと、(2)40歳以上になれば自らの親も介護を必要とする可能性が高くなるので、費用を負担しても理解を得られることであった。しかしながら、高齢化はさらに進んでおり、高齢者の負担や給付費が増加し続けている現実を考慮すると、支え手である被保険者の拡大を考える必要があり、議論を十分に尽くすべきである。

¹⁰ 但し、日本では重度（要介護度4または5）の低所得高齢者を介護している家族を慰労する目的で、家族介護慰労金が支給されている（例えば東京都新宿区の場合は年額10万円）。慰労金を支給されるためには、次の条件を満たす必要がある。
・高齢者が介護保険の要介護認定で、1年間を通じて要介護4または要介護5と認定されている。
・高齢者が要介護認定後、1年間介護保険のサービスを利用していない。（年間1週間程度のショートステイ利用を除く）
・高齢者、介護者とも住民税非課税世帯である。
・介護者が高齢者と同居、もしくは隣地に居住するなど事実上同居に近い形で介護している。
¹¹ 一方、家族が療養保護士の資格を取得して家族にサービスを提供することも可能である。サービスを提供する者は、国家資格を取得してから、長期療養機関(日本の事業所)に所属する必要があり、給料などは所属している長期療養機関から支給される。
¹² 2015年の8月から、65歳以上の所得上位20％にあたる合計所得金額が160万円以上の方が、介護保険のサービスを利用する時の自己負担割合は2割に引き上げられた。また、2018年8月からは合計所得金額が 220 万円以上の方の自己負担割合が3割になった。
※「合計所得金額」とは、収入から公的年金等控除や給与所得控除、必要経費を控除した後で、基礎控除や人的控除等の控除をする前の所得金額である。また、長期譲渡所得及び短期譲渡所得に係る特別控除を控除した額で計算される。

5――おわりに

5――おわりに

韓国で老人長期療養保険制度が施行されてから今年で12年目を迎えている。施行初期には人材や施設、そして認知度の不足などで制度がうまく動くか懸念されたこともあったものの、何とか制度として定着することになった。老人長期療養保険制度に対する満足度調査では、サービスに対する満足度が高く現れたものの、この結果はサービスの質の高さの満足度というよりは、今までなかった制度が利用できるようになったことに対する満足度、制度が導入されたことによって一部の負担でサービスが利用できるようになった満足度がより大きかったのではないかと考えられる。

但し、問題がないわけではない。本文でも言及したように韓国の少子高齢化のスピードは他に類がないほど早く、老人長期療養保険制度の申請者や認定者数はこれから急速に増加することが予想されている。韓国は日本の制度を参考として財政的な負担を最小化する形で老人長期療養保険制度を導入したものの、今後制度の持続可能性を維持するためには新しい財源を確保するための工夫が必要である。韓国の老人長期療養保険制度に対する財政支出は2017年現在5.8兆ウォンで、これは同時期のGDP1,836兆ウォンの0.31％に過ぎない水準である。日本の介護保険総費用の対GDP比1.76％（2017年度）に比べるとかなり低い水準であることが分かる。このような韓国政府の低い財政支出は療養保護士など老人長期療養保険関連施設で働く労働者の賃金や処遇水準を低くした要因になっている可能性が高い。実際に、療養保護士の給付水準は最低賃金を少し上回る水準に過ぎない。多くの施設では週休手当を支給しないために1週間の労働時間を15時間未満に制限している¹³。また、退職金を払わないために勤続期間が1年になる前に雇用契約を打ち切るケースも頻繁にある。そこで、将来的により安定的な労働力を供給するためには、また多くの若者が老人長期療養保険関連施設で働くようにするためには、療養保護士など老人長期療養保険のサービスを担当する労働者の処遇水準や勤務環境を改善する必要があり、そのために韓国政府は新しい財源を確保し政府支出を増やす必要がある。

また、施設の会計不正も次々と発覚している。不正を起こした施設の理事長等は実際には働かない家族を療養保護士として登録し、給料を支払っていた。また多くの施設の理事長は、法人のお金でマンションや車を購入したり、量・質ともに十分ではない食事を提供することにより浮いたお金を流用していた。まだすべての実態が把握されていないものの、2018年末に韓国を騒がせた私立幼稚園の会計不正事件より深刻であるだろうと推測されている。

施設のサービスの質も問題である。老人長期療養保険制度が導入されてから施設数は急速に増えたものの、サービスの質はまだ隔離と統制の水準に止まっている。そして、施設の安全管理も不十分である。最近は施設で大型火災が頻繁に起きており、大事な人の命が失われた。火災の原因としてはスプリンクラーが設置されていないことなどが指摘された。そこで、今後はサービスの先進化や質的水準を向上する等利用者がサービスの質に対しても満足できるように、さらにより安全にサービスが利用できるように努力すべきである。

日本の介護保険制度を参考として導入された韓国の老人長期療養保険制度が様々な問題点を抱えながらも高齢者のための制度として定着しようとしている。日本の高齢者関連政策は韓国より成熟しており、韓国から学ぶことはあまりないかも知れない。しかしながら日本を上回るスピードで少子高齢化が進んでいる韓国社会に対する韓国政府の対策は、同じ悩みを抱えている日本にとっても参考になることはあるだろう。韓国政府が今後予想される急速な少子高齢化社会にどのように対応して行くのか関心を持って見守ってみよう。

¹³ 韓国では日本と異なり、週休手当の支給が義務化されている。週休手当とは、1週間の規定された勤務日数をすべて満たした労働者に支給される有給休暇手当のことで、雇用形態に関係なく週15時間以上働いた場合に支給される。例えば、週5日勤務で一日8時間ずつ週40時間アルバイトをした場合は、週休日に働かなくても、一日分の日当を受けとることができる。また、週5日勤務で一日3時間ずつ週15時間アルバイトをした場合は「3時間×時給」が支給される。

参考文献

韓国語

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日本語

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金明中（2009）「韓国における高齢化の進展と介護保険制度の導入」ニッセイ基礎研REPORT 2009年7月号
金明中（2015）「日韓比較（3）：高齢化率 ―2060年における日韓の高齢化率は両国共に39.9％―」研究員の眼、2015年07月08日
金明中（2016）「韓国における老人長期療養保険制度の現状や今後の課題―日本へのインプリケーションは？―」基礎研レポート　2016年6月15日
齋藤香里（2013）「ドイツの介護者支援」『海外社会保障研究』Autumn 2013,No.184
内閣府（2015）『平成27年版高齢社会白書』
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